Potere di ordinanza del Commissario Giubileo e modifica tariffe ZTL bus turistici (Cons. Stato n. 9483 del 02.12.2025)

Principi di diritto (Massima)
Le ordinanze con cui il Commissario straordinario di Governo per il Giubileo della Chiesa Cattolica 2025 rimodula il sistema tariffario dei permessi di accesso e circolazione dei bus turistici nella ZTL di Roma Capitale rientrano nel paradigma delle ordinanze contingibili e urgenti e trovano fondamento nell’art. 1, commi 421 e 425, legge n. 234/2021, che attribuisce al Commissario poteri in deroga a ogni disposizione di legge diversa da quella penale. Il carattere extra ordinem del potere derogatorio deroga al principio di tipicità, non a quello di nominatività, e rende inconferente il ricorso alla teoria dei poteri impliciti quando la legge conferisce un potere esplicito, sia pure atipico nel contenuto. I presupposti di contingibilità e urgenza sussistono in ragione della straordinarietà dell’evento giubilare e del suo impatto sulla viabilità e sull’ordine pubblico. La misura tariffaria, finalizzata a contrarre l’accesso alle aree centrali e a incentivare le aree periferiche, supera il vaglio di proporzionalità e ragionevolezza.

Il Fatto

Alcuni esercenti il servizio di noleggio bus con conducente hanno impugnato davanti al TAR Lazio l’ordinanza n. 33 del 26 settembre 2024 del Commissario straordinario di Governo per il Giubileo, come modificata dall’ordinanza n. 50 del 2 dicembre 2024. I provvedimenti, adottati su proposta del soggetto attuatore, approvavano una modifica temporanea del sistema tariffario dei bus turistici per l’intero periodo giubilare: aumento dei permessi per la ZTL sezione B (semicentro), giornalieri e a carnet, e riduzione dei permessi di lunga sosta nella ZTL sezione A (periferia), con l’introduzione di un biglietto ridotto per chi utilizza le aree di sosta periferiche.

I ricorrenti deducevano la carenza di potere del Commissario, sostenendo che la potestà regolamentare in materia di tariffe di accesso alle ZTL spettasse a Roma Capitale ai sensi dell’art. 7, comma 9, d.lgs. n. 285/1992. Il TAR accoglieva il ricorso, ritenendo fondato ed assorbente il profilo dell’incompetenza ed escludendo l’applicabilità dei poteri impliciti. La Presidenza del Consiglio ha proposto appello; Roma Servizi per la Mobilità e Roma Capitale hanno aderito.

La Motivazione della Corte

Il Collegio richiama la nozione di ordinanze libere o extra ordinem: provvedimenti adottati per fronteggiare situazioni non gestibili con procedimenti tipizzati, in cui il contenuto non è prestabilito dalla legge ma rimesso alla valutazione discrezionale dell’organo. Esse derogano al principio di tipicità, realizzando una parziale deroga alla legalità-garanzia, senza per questo assumere rango di fonte normativa.

Le condizioni di compatibilità con il principio di legalità, ricavate dalla giurisprudenza costituzionale (sentenze n. 8 del 1956, n. 26 del 1961, n. 127 del 1995), sono efficacia limitata nel tempo, adeguata motivazione, rispetto dei principi dell’ordinamento e divieto di intervento in materie coperte da riserva di legge assoluta. La contingibilità implica l’inadeguatezza dei rimedi tipici; l’urgenza consiste nell’impossibilità materiale di differire l’intervento (richiamate Cons. Stato n. 344 del 2021, n. 6951 del 2019, n. 1375 del 2021).

Nel merito, l’ordinanza è chiaramente finalizzata a incentivare l’uso dei parcheggi periferici da parte dei torpedoni e si riconduce ai poteri extra ordinem per ragioni di ordine pubblico connesse alle celebrazioni giubilari. L’art. 1, comma 421, legge n. 234/2021 attribuisce al Commissario poteri derogatori per assicurare gli interventi funzionali al Giubileo; il comma 425 consente l’adozione di ordinanze in deroga a ogni disposizione di legge diversa da quella penale, con i limiti ivi indicati. La modifica tariffaria è quindi strumentale all’Intervento n. 136 del dPCM e coerente con l’oggetto della legge.

La decisione di primo grado non può essere condivisa: essa ha valorizzato in modo inadeguato i poteri in deroga e ha fatto ricorso alla teoria dei poteri impliciti, che risulta del tutto inconferente. Tale teoria opera quando la legge non predetermina il contenuto del potere, come nel caso delle autorità indipendenti o nella chiamata in sussidiarietà (Corte cost. n. 303 del 2002). Qui, invece, viene in rilievo una norma che attribuisce un potere esplicito, sia pure atipico, quale quello di adottare ordinanze contingibili e urgenti.

Quanto ai motivi riproposti ex art. 101, comma 2, cod. proc. amm., il Collegio li ritiene infondati: i presupposti di contingibilità e urgenza ricorrono per la straordinarietà dell’evento, con un afflusso stimato di pellegrini e turisti sensibilmente superiore ai flussi ordinari; la rimodulazione tariffaria è ragionevole e proporzionata; la dedotta disparità di trattamento rispetto a taxi e n.c.c. resta indimostrata e comunque le situazioni non sono comparabili per il diverso impatto dei mezzi sulla viabilità. L’appello è accolto e il ricorso di primo grado respinto, con integrale compensazione delle spese del doppio grado.