La pianificazione paesaggistica prevale sulle aspettative edificatorie dei privati (TAR Lazio n. 12425 del 07.07.2026)

Principi di diritto (Massima)
Le prescrizioni del piano paesaggistico, ai sensi degli artt. 143, comma 9, e 145, comma 3, cod. beni culturali, sono cogenti e inderogabili da parte degli strumenti urbanistici degli enti locali, con la conseguenza che la destinazione impressa dalla pianificazione paesaggistica prevale sulle previsioni urbanistiche comunali. I vincoli paesaggistici, a differenza di quelli urbanistici, sono espressivi di caratteristiche intrinseche del bene e costituiscono attuazione dell’art. 42, secondo comma, Cost., sicché non determinano una illegittima compressione delle facoltà edificatorie, che recedono rispetto alla tutela del paesaggio. L’aspettativa edificatoria del privato, ancorché derivante da un accoglimento parziale di osservazioni a un piano urbanistico comunale, non è idonea a impedire il pieno esplicarsi della tutela del bene riconosciuto di valore paesaggistico. È inammissibile per difetto originario di interesse la domanda di annullamento di una relazione priva di contenuto provvedimentale, depositata in giudizio in esecuzione di un ordine istruttorio.

Il Fatto

I ricorrenti, proprietari di un’area nel territorio del Comune di Capodimonte, avevano presentato nel 2002 un’istanza per l’inserimento di un progetto nell’ambito del PRUSST, con conseguente adozione di varianti urbanistiche che avevano riclassificato il terreno da zona agricola a zona turistico-ricettiva. Successivamente, con l’adozione del PUGC, l’area era stata nuovamente destinata a zona agricola e le osservazioni proposte dai privati erano state solo parzialmente accolte con riferimento ad alcune particelle.

All’esito dell’accordo di pianificazione con la Provincia, il Comune aveva approvato definitivamente il PUGC, mantenendo tutte le proprietà dei ricorrenti in zona agricola. Avverso tale deliberazione e gli atti connessi, i ricorrenti avevano proposto ricorso, successivamente integrato da due ricorsi per motivi aggiunti, deducendo la violazione dell’art. 9 della legge n. 1150/1942 e dell’art. 33 della L.r. n. 38/1999 e contestando la lesione dell’aspettativa edificatoria maturata.

La Motivazione della Corte

Il TAR Lazio ha dichiarato in via preliminare inammissibile il secondo ricorso per motivi aggiunti, avendo ad oggetto la domanda caducatoria di una relazione depositata dal Comune in esecuzione di un ordine istruttorio. Trattandosi di meri documentati chiarimenti, privi di contenuto provvedimentale e non qualificabili come integrazione postuma della motivazione, difetta l’interesse alla loro impugnazione.

Nel merito, il Collegio ha rilevato che alcun effetto sull’inquadramento urbanistico dell’area poteva ascriversi al PRUSST del 2002, atteso che il progetto era rimasto inattuato ed era stato sostanzialmente abbandonato dai ricorrenti, i quali avevano successivamente richiesto una diversa zonizzazione. La delibera consiliare del 2002 non aveva pertanto determinato l’insorgenza di alcuna potenzialità edificatoria.

Quanto all’accoglimento parziale delle osservazioni, la prevalenza della pianificazione territoriale paesaggistica di competenza regionale ne impediva ogni effetto satisfattivo. L’area, sottoposta a vincolo per effetto del d.m. del 24 ottobre 1960 e del d.m. del 10 marzo 1969, era stata ricompresa dal PTPR del 2007 tra le prescrizioni di tutela del paesaggio agrario, delle aree di visuale e delle fasce di rispetto dei corsi d’acqua, comportanti inedificabilità assoluta. La destinazione D2 richiesta risultava incompatibile con le predette prescrizioni, che prevalgono sulle scelte urbanistiche comunali.

Il TAR ha richiamato il principio affermato dalla Corte costituzionale n. 172 del 2018, secondo cui il piano paesaggistico può prevedere anche divieti assoluti di intervento, e la giurisprudenza del Consiglio di Stato, Sez. IV, n. 1977 del 2026, nonché i propri precedenti (nn. 21611 e 16744 del 2025), evidenziando come l’aspettativa edificatoria dei privati non possa impedire il pieno dispiegarsi della tutela del paesaggio, trattandosi di valori costituzionali primari ai sensi degli artt. 9 e 42 Cost.

I ricorsi sono risultati pertanto “fuori fuoco”, essendo incentrati sull’aspettativa edificatoria anziché sulla contestazione dell’atto di pianificazione paesaggistica, le cui previsioni di vincolo erano effettivamente ostative alla richiesta destinazione. A ciò si aggiungeva l’acquiescenza prestata dai ricorrenti al rigetto delle osservazioni presentate nel procedimento di approvazione del PTPR. Le spese sono state compensate per la complessità fattuale della vicenda.