Questioni pregiudiziali di proprietà e giurisdizione amministrativa sulla concessione (Cass. civ. Sez. Un. n. 22100 del 31.07.2025)

Principi di diritto (Massima)
Il giudice amministrativo, investito dell’impugnazione di un provvedimento concessorio, conosce in via incidentale delle questioni pregiudiziali relative a diritti, purché la loro risoluzione sia necessaria per decidere sulla legittimità dell’atto impugnato, ai sensi dell’art. 8 cod. proc. amm., e le decide senza efficacia di giudicato. La circostanza che la ragione dell’annullamento dipenda da vicende privatistiche non esclude la giurisdizione amministrativa, quando l’accertamento sul diritto di proprietà o sulla disponibilità dell’impianto operi come mero presupposto dell’esame di legittimità. Il sindacato incidentale del giudice amministrativo coincide con quello dell’amministrazione procedente e non può spingersi fino a fatti o atti modificativi delle situazioni giuridiche, come usucapioni o prescrizioni acquisitive.

Il Fatto

Il ricorrente ha impugnato dinanzi al giudice amministrativo la nuova concessione per l’esercizio di un impianto di distribuzione carburanti, rilasciata dall’amministrazione regionale alla società controinteressata con decreto dirigenziale. Ha dedotto che quest’ultima non era titolare dell’impianto, non possedendone i requisiti richiesti.

A sostegno della domanda ha richiamato gli artt. 7 e 9 del decreto assessoriale n. 45 del 12 giugno 2003, che subordinano il trasferimento della concessione al trasferimento della proprietà dell’impianto. La proprietà, secondo il ricorrente, spettava a sé stesso in forza di un contratto con il titolare originario. L’amministrazione ha eccepito il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo in favore del giudice ordinario, ravvisando l’oggetto della controversia in rapporti privatistici. Il Procuratore generale ha invece concluso per la giurisdizione amministrativa.

La Motivazione della Corte

Le Sezioni unite hanno anzitutto condiviso le considerazioni del Procuratore generale sull’ammissibilità del regolamento preventivo di giurisdizione, riconoscendola.

Nel merito, la Corte ha ritenuto sussistente la giurisdizione del giudice amministrativo. Il provvedimento impugnato presuppone la disponibilità dell’impianto in capo al destinatario della concessione; il ricorrente ne contesta proprio il difetto di tale presupposto, chiedendo l’annullamento dell’atto.

La ragione dell’annullamento dipende certamente da vicende privatistiche, ma l’appartenenza del diritto di proprietà assume rilievo solo quale questione pregiudiziale da risolvere per valutare la legittimità del provvedimento. Trova quindi applicazione la regola dell’art. 8 cod. proc. amm., che estende la cognizione incidentale del giudice amministrativo a tutte le questioni pregiudiziali o incidentali relative a diritti, decise senza efficacia di giudicato. La Corte richiama in proposito Cass., S.U., n. 28331/2019 e Cons. Stato n. 8225/2022.

La Corte osserva poi che la valutazione incidentale del giudice amministrativo non si discosta da quella che l’amministrazione deve compiere prima di emanare il provvedimento, verificando la titolarità dei diritti civili e interpretando atti e situazioni. Il sindacato è però limitato alle risultanze documentali: contratti scritti, registri immobiliari e sentenze. È escluso che in sede amministrativa si accertino fatti o atti modificativi delle situazioni giuridiche, quali usucapioni o prescrizioni acquisitive, secondo l’insegnamento di Cons. Stato, sezione quinta, n. 700 del 1995.

Nel caso concreto, la domanda è diretta all’annullamento del provvedimento, mentre l’accertamento sul contenuto del rogito notarile costitutivo della società e sulle clausole del comodato viene richiesto in via incidentale e strumentale. La causa è quindi rimessa al giudice amministrativo di primo grado, con liquidazione delle spese demandata al merito.