Recupero incentivi GSE: giurisdizione ordinaria se la decadenza è definitiva (Cons. Stato n. 6268 del 03.08.2026)

Principi di diritto (Massima)
In tema di incentivi alla produzione di energia da fonti rinnovabili, la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo di cui all’art. 133, comma 1, lettera o), c.p.a. non copre ogni controversia che trovi origine in un rapporto incentivante o in un precedente atto amministrativo. Essa si radica quando il giudice sia chiamato a sindacare, direttamente o indirettamente, un provvedimento o una procedura esprimente la funzione pubblica di indirizzo della produzione energetica. Quando invece la decadenza dagli incentivi sia divenuta definitiva, per mancata impugnazione o per giudicato, il potere autoritativo del GSE è esaurito e il provvedimento opera come presupposto fattuale e giuridico irretrattabile. La domanda di restituzione delle somme erogate non postula allora alcun nuovo esercizio di potere pubblico e si risolve in un’ordinaria azione da indebito oggettivo, devoluta alla giurisdizione del giudice ordinario. L’art. 118 c.p.a. non fonda la giurisdizione amministrativa, ma presuppone la sua previa sussistenza.

Il Fatto

Il GSE ha chiesto e ottenuto dal TAR Lazio un decreto ingiuntivo per il pagamento, da parte di un privato, della somma di euro 43.988,19 a titolo di restituzione di incentivi indebitamente percepiti, oltre interessi e spese. Il credito si fondava su un provvedimento di decadenza dal diritto agli incentivi, adottato all’esito di una verifica documentale e mai impugnato.

Il destinatario ha proposto opposizione al decreto, eccependo il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo e contestando nel merito l’esistenza e la quantificazione del credito. Il TAR ha respinto l’eccezione, affermando la giurisdizione esclusiva in materia di produzione di energia, e ha dichiarato inammissibili le censure di merito. La sentenza è stata appellata.

La Motivazione della Corte

Il Collegio esamina anzitutto il profilo pregiudiziale della giurisdizione, ritualmente devoluto perché eccepito sin dal primo grado e riproposto con specifico motivo. Richiama l’art. 133, comma 1, lettera o), c.p.a., che devolve al giudice amministrativo le controversie attinenti alle procedure e ai provvedimenti concernenti la produzione di energia, e l’art. 118 c.p.a., che consente il ricorso al procedimento monitorio nelle controversie devolute alla giurisdizione esclusiva, aventi ad oggetto diritti soggettivi di natura patrimoniale.

Sul punto il Collegio si conforma all’orientamento delle Sezioni unite della Corte di cassazione (ordinanza 16 marzo 2026, n. 5925, e successive pronunce conformi), proveniente dall’organo regolatore della giurisdizione. Le Sezioni unite hanno ribadito che la giurisdizione si determina in base al petitum sostanziale, identificato in funzione della concreta pronuncia richiesta e della causa petendi, cioè della natura della posizione dedotta. Rileva la domanda dell’attore, non le eccezioni del convenuto.

L’art. 133, comma 1, lettera o), c.p.a. non comporta un’attribuzione generalizzata di tutte le controversie originate da rapporti incentivanti. La giurisdizione esclusiva si radica solo quando il giudice debba sindacare, anche indirettamente, un provvedimento o una procedura che esprime la funzione pubblica di indirizzo della produzione energetica, tra cui riconoscimento, diniego, revoca, decadenza o rimodulazione degli incentivi. In tali ipotesi il GSE agisce come autorità, non come controparte paritaria, anche se il rapporto è regolato da convenzioni.

Diversamente, quando il provvedimento autoritativo non è più in discussione perché la decadenza è definitiva, il potere amministrativo è esaurito e il provvedimento diviene presupposto irretrattabile. La domanda di restituzione non postula alcun nuovo esercizio di potere pubblico: il giudice deve solo accertare se, a fronte dei pagamenti effettuati, il titolo giustificativo sia venuto meno e se sussista l’obbligo restitutorio ai sensi dell’art. 2033 cod. civ.

Nel caso concreto la domanda del GSE ha natura esclusivamente restitutoria, il provvedimento di decadenza non è stato impugnato e si è consolidato, e le note di richiesta e sollecito si limitano a quantificare la somma e a intimarne il pagamento, senza incidere sul regime incentivante. Il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo comporta l’annullamento della sentenza impugnata e la revoca del decreto ingiuntivo, con assorbimento di ogni altra questione. Le spese del doppio grado e della fase monitoria sono integralmente compensate per la novità dell’orientamento.