Occupazione sine titulo e obbligo di provvedere ex art. 42-bis (TAR Campania n. 1880 del 13.11.2025)

Principi di diritto (Massima)
L’irreversibile trasformazione del suolo per effetto di un’opera pubblica non determina il trasferimento della proprietà dall’originario titolare all’Amministrazione, in forza del divieto sancito dal Primo Protocollo addizionale della CEDU. La condotta illecita dell’Amministrazione che incide sul diritto di proprietà — quale che sia la sua forma, vie di fatto, occupazione usurpativa o acquisitiva — configura un illecito permanente ex art. 2043 cod. civ. e non comporta l’acquisizione del fondo. L’illecito cessa solo per restituzione del bene, accordo transattivo, rinunzia abdicativa ovvero provvedimento emanato ex art. 42-bis d.P.R. n. 327/2001. L’Amministrazione è pertanto tenuta ad adottare tale provvedimento, scegliendo tra acquisizione non retroattiva e restituzione del compendio occupato.

Il Fatto

La ricorrente è proprietaria di un terreno interessato, dal 1981, da un procedimento ablatorio mai concluso, avviato dal Comune per il reinsediamento delle popolazioni colpite dal sisma. Con ordinanza comunale era stata disposta l’occupazione d’urgenza dell’area e l’ente si era immesso nel possesso, destinando il fondo all’installazione di prefabbricati adibiti ad aule scolastiche.

Con istanza l’interessata ha diffidato il Comune ad adottare gli atti necessari, alternativamente per l’acquisizione sanante ex art. 42-bis d.P.R. n. 327/2001 con liquidazione dell’indennizzo, ovvero per la restituzione dell’area previo ripristino. Formatosi il silenzio-rifiuto, la proprietaria ha proposto ricorso per l’annullamento del provvedimento tacitamente formatosi. Il Comune non si è costituito. I fatti sono rimasti incontestati.

La Motivazione della Corte

Il Collegio muove dal divieto enunciato dal Primo Protocollo addizionale della CEDU e dalla giurisprudenza della Corte europea dei diritti dell’uomo: l’irreversibile trasformazione del suolo per la realizzazione di un’opera pubblica non trasferisce la proprietà del bene. Neppure la presenza dell’opera impedisce la restituzione dell’area illegittimamente appresa, indipendentemente dalle modalità di acquisizione. Richiama sul punto Corte cost. n. 293 del 2010 e Cons. Stato, Sez. V, n. 5844 del 2011.

Dirimente è la pronuncia dell’Adunanza plenaria del Consiglio di Stato n. 2 del 2016, secondo cui la condotta illecita dell’Amministrazione incidente sul diritto di proprietà configura un illecito permanente, che cessa solo in conseguenza della restituzione del fondo, di un accordo transattivo, della rinunzia abdicativa del proprietario o di una compiuta usucapione, ovvero di un provvedimento ex art. 42-bis T.U. L’usucapione opera entro ristretti limiti, per evitare che si reintroduca una forma surrettizia di espropriazione indiretta.

Con la successiva sentenza n. 3 del 2020, l’Adunanza plenaria ha ulteriormente precisato che, nelle fattispecie di occupazione espropriativa, l’illecito è sempre permanente e viene meno solo in caso di acquisizione formale del bene o di restituzione, restando estranea allo schema legale tipico la c.d. rinuncia abdicativa.

Ne segue la condanna del Comune ad adottare, con delibera consiliare ed entro novanta giorni dalla notificazione, un provvedimento ex art. 42-bis d.P.R. n. 327/2001 con cui alternativamente acquisire non retroattivamente il compendio occupato o restituirlo. In caso di acquisizione, il provvedimento deve prevedere il pagamento del valore venale e di un indennizzo per il pregiudizio non patrimoniale, forfetizzato nel dieci per cento del valore medesimo, con specifica motivazione sulle attuali ed eccezionali ragioni di interesse pubblico. In entrambe le ipotesi va liquidata, a titolo risarcitorio, una somma pari al saggio di interesse del cinque per cento annuo sul valore venale per il periodo di occupazione senza titolo. Il Collegio nomina sin d’ora un commissario ad acta, con compenso posto a carico del Comune, e liquida le spese secondo soccombenza.