Responsabilità dello Stato e risarcimento per violazione del diritto UE nelle scommesse (Cass. Sez. Un. n. 18625 del 08.07.2024)

Principi di diritto (Massima)
Il principio di effettività, che governa la materia della responsabilità dello Stato membro per i danni causati ai singoli dalle violazioni del diritto dell’Unione, impone di apprezzare il risarcimento in base ai dati storici. L’obbligo risarcitorio non soffre condizionamenti né in dipendenza del livello della fonte rispetto alla quale va valutata la lesione del diritto, né in ragione dell’esistenza di anteriori pronunce interpretative della Corte di giustizia o di decisioni che abbiano già accertato l’inadempienza dello Stato. È quindi errata la distinzione tra norme di attuazione di attuazione di regolamenti e direttive e norme primarie dell’Unione, idonea a fondare una responsabilità “anche solo di natura indennitaria”. Resta ferma, invece, la valutazione di merito sull’ampia discrezionalità dello Stato nel settore dei giochi e delle scommesse e sul modus operandi del singolo operatore.

Il Fatto

Una società di diritto estero, operante nel settore della raccolta di scommesse, ha agito nei confronti dello Stato italiano per ottenere il risarcimento dei danni derivanti dall’impedito accesso al mercato nazionale dei giochi e delle scommesse. La pretesa si fondava sulla violazione delle libertà di stabilimento e di prestazione dei servizi garantite dagli artt. 49 e 56 del TFUE, oltre che sui principi di non discriminazione, trasparenza, proporzionalità ed effettività.

La corte d’appello di Roma aveva respinto la domanda, ravvisando un’ampia discrezionalità dello Stato nel settore e negando che le norme primarie dell’Unione potessero generare una responsabilità, anche solo indennitaria, per provvedimenti divenuti illegittimi solo a posteriori. La società ha proposto ricorso per cassazione con sei motivi; l’avvocatura erariale ha depositato ricorso incidentale condizionato.

La Motivazione della Corte

Le Sezioni Unite esaminano unitariamente i primi quattro motivi e il sesto, tutti involgenti la responsabilità dello Stato italiano. Richiamato il principio per cui è lo Stato, e non l’organo che ha posto in essere la condotta, l’unico soggetto suscettibile di imputazione, la Corte corregge l’impostazione della corte territoriale nella parte in cui questa aveva fondato il rigetto su una distinzione legata alla fonte dei principi comunitari.

Secondo le Sezioni Unite tale distinzione è vaga e, nel complesso, giuridicamente errata, perché trascura il principio di effettività, più volte affermato dalla giurisprudenza dell’Unione. Il risarcimento del danno da violazione del diritto comunitario viene in esame in base ai dati storici: l’obbligo risarcitorio non è limitato ai danni subiti successivamente a una pronuncia di accertamento dell’inadempimento.

Tuttavia, l’errore non assume efficacia causale nel caso concreto, poiché non esaurisce la ratio decidendi. Il rigetto della pretesa risarcitoria è ancorato, nella sentenza impugnata, alla riconosciuta ampiezza della discrezionalità statale nel settore delle scommesse, nel quale le norme interne possono derogare a quelle comunitarie per motivi di ordine pubblico. Su questo punto la sentenza è corretta in diritto.

La Corte ricostruisce il quadro: la gestione dei giochi e delle scommesse fa capo allo Stato, che la riserva a sé (d.lgs. n. 496 del 1948), e l’esercizio richiede, oltre alla concessione, la licenza di polizia (art. 88 del TULPS), con sanzione penale per l’esercizio abusivo (art. 4 della legge n. 401 del 1989). La riserva è stata ritenuta razionale e legittima dalla Corte costituzionale. Anche la giurisprudenza eurounitaria ha riconosciuto la legittimità del sistema concessorio e la possibilità di giustificare restrizioni discriminatorie con motivi di ordine pubblico, con ampia discrezionalità degli Stati. Ne deriva che l’accesso della società al mercato italiano è stato impedito non da un atteggiamento discriminatorio, ma dal suo modus operandi, incentrato su intermediari difficilmente controllabili: valutazione di pieno merito, non censurabile in sede di legittimità.

Quanto al quinto motivo, relativo alle spese, la censura è inammissibile e infondata: la compensazione rientra nel potere discrezionale del giudice di merito e la liquidazione secondo il d.m. n. 55 del 2014 non richiede l’indicazione analitica delle singole voci. Il rinvio pregiudiziale non è necessario, sussistendo un indirizzo consolidato della giurisprudenza comunitaria.