Restituzione del contributo di costruzione per mancata attuazione integrale del permesso (TAR Lombardia n. 1672 del 16.05.2025)

Principi di diritto (Massima)
Il contributo di costruzione, nelle sue componenti degli oneri di urbanizzazione e del costo di costruzione, è causalmente collegato all’effettiva trasformazione urbanistica ed edilizia del territorio. Ove il permesso di costruire sia rimasto totalmente o parzialmente inattuato, la causa dell’obbligazione di pagamento viene meno e sorge, ex art. 2033 cod. civ., il diritto alla restituzione della quota non correlata alle opere realizzate. L’ente locale non può opporre in compensazione un controcredito sanzionatorio per l’abuso paesaggistico, in difetto di un titolo che ne accerti l’an e ne quantifichi il quantum: la pretesa restitutoria resta autonoma ed esterna rispetto alla vicenda dell’abuso. Il principio vale anche per prestazioni assimilabili, come la monetizzazione sostitutiva della cessione delle aree a standard.

Il Fatto

La ricorrente, proprietaria di un’area nel territorio comunale, aveva ottenuto un’autorizzazione paesaggistica per la demolizione di un fabbricato e la formazione di diaframmi sotterranei, seguita da un permesso di costruire per la realizzazione di spazi commerciali e unità abitative con autorimesse, poi modificato con un permesso in variante.

A fronte di tali titoli la società ha versato oneri di urbanizzazione primaria e secondaria, costo di costruzione e monetizzazioni, per un totale documentato di oltre duecentomila euro. Tuttavia i lavori, avviati e più volte prorogati, si sono fermati alla realizzazione dei soli box interrati e di una minima porzione di fabbricato. La società ha quindi chiesto la restituzione della quota degli oneri riferibile alle opere non eseguite. Il Comune ha respinto l’istanza, ritenendo che il mancato completamento integrasse una trasformazione dei luoghi non conforme all’autorizzazione paesaggistica, e ha avviato un procedimento di verifica dello stato dei luoghi, conclusosi con il diniego di compatibilità paesaggistica e con l’invito a presentare un progetto di sistemazione dell’area.

La Motivazione della Corte

Il Collegio afferma anzitutto la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo sulla materia del contributo di costruzione, ai sensi dell’art. 133, comma 1, lett. f), c.p.a., qualificando il relativo atto come esercizio di una facoltà connessa alla pretesa creditoria dell’ente, non come atto autoritativo soggetto ai termini decadenziali di impugnazione.

Nel merito, il Tribunale ricostruisce la natura del contributo di costruzione. Gli oneri di urbanizzazione costituiscono una compartecipazione alla spesa pubblica correlata al surplus di opere che l’ente deve affrontare per il nuovo insediamento; il costo di costruzione partecipa dell’incremento di valore generato dallo sfruttamento del territorio. La debenza è quindi correlata all’effettivo impatto della trasformazione.

Da tale premessa deriva il principio centrale: la rinuncia o la mancata utilizzazione, totale o parziale, del permesso di costruire fa sorgere ex art. 2033 cod. civ. l’obbligo restitutorio in capo all’amministrazione, per la quota non correlata alle opere realizzate. Il Collegio richiama sul punto l’Adunanza Plenaria n. 12 del 2018 e la giurisprudenza di Sezione, estendendo il criterio anche alla monetizzazione delle aree a standard.

Accertata la parziale inattuazione dei titoli, il Tribunale respinge gli argomenti del Comune. Il mancato completamento può integrare un abuso paesaggistico, ma si tratta di circostanza autonoma ed esterna rispetto all’obbligazione di pagamento: l’ente non può trattenere somme ormai prive di causa, dovendo semmai accertare la violazione in un apposito provvedimento e recuperare la sanzione con gli strumenti di legge.

È respinta anche l’eccezione di compensazione. Manca un controcredito certo, liquido ed esigibile, poiché al momento dell’eccezione nessun provvedimento sanzionatorio era stato adottato. Infine, la quantificazione della ricorrente, basata su relazione tecnica asseverata e non contestata nel metodo né nel risultato, si considera accertata ai sensi dell’art. 64, comma 2, c.p.a. Il Comune è quindi condannato a restituire la somma indicata, con interessi legali decorrenti dalla data di ricezione della richiesta di rimborso. Le domande caducatorie sono dichiarate improcedibili per sopravvenuto difetto di interesse, avendo la ricorrente presentato un nuovo progetto di sistemazione dell’area.