Revisione prezzi bloccata per i primi dodici mesi anche sugli aumenti del CCNL (Cons. Stato n. 1926 del 10.03.2026)

Principi di diritto (Massima)
La clausola di una convenzione quadro che congela i prezzi per i primi dodici mesi di durata impedisce la revisione dei prezzi anche quando l’aumento del costo della manodopera derivi da un nuovo CCNL e dalle connesse tabelle ministeriali. Il parametro dei costi standard richiamato dalla lex specialis ricomprende il costo del lavoro, ma resta subordinato al decorso del termine di immutabilità. L’amministrazione che si autovincola a tener conto degli aumenti salariali non deroga al termine di congelamento, in assenza di una norma che espressamente lo consenta. Le amministrazioni contraenti, destinatarie degli effetti economici della convenzione, sono controinteressati necessari e il ricorso va notificato ad almeno una di esse a pena di inammissibilità.

Il Fatto

La centrale di committenza regionale stipula una convenzione quadro per i servizi di pulizia destinati agli enti pubblici dell’Emilia Romagna, articolata in più lotti. La società aggiudicataria chiede l’adeguamento dei corrispettivi per i servizi ausiliari e complementari, a seguito del rinnovo del CCNL Multiservizi dell’8 giugno 2021. L’agenzia accoglie l’istanza facendo decorrere l’adeguamento dalla pubblicazione delle tabelle ministeriali del giugno 2022, non dalla stipula del contratto collettivo.

La società impugna la determinazione davanti al TAR, che rigetta il ricorso ritenendo la legge di gara chiara nel fissare come dies a quo la pubblicazione delle tabelle. Propone appello principale la società e appello incidentale la centrale di committenza, che lamenta l’omessa declaratoria di inammissibilità del ricorso di primo grado.

La Motivazione della Corte

Il Collegio esamina prioritariamente l’appello incidentale, quale antecedente logico delle censure di merito. Sul primo motivo rileva che il ricorso introduttivo non è stato notificato alle amministrazioni che avevano stipulato i contratti esecutivi. Esse, agevolmente individuabili dagli ordinativi emessi, hanno un interesse opposto a quello dell’aggiudicataria: l’eventuale annullamento produrrebbe un maggior esborso a loro carico. Vanno quindi qualificate come controinteressati, con la conseguenza che opera l’art. 41, comma 2, c.p.a.

La Corte distingue il precedente dell’Adunanza plenaria n. 8 del 2018, relativo all’impugnazione di atti di gara gestiti dalla centrale di committenza: nella specie si tratta di atti successivi alla gara, che incidono direttamente sugli equilibri contrattuali degli enti aderenti.

Il secondo motivo è parimenti fondato. La società non ha dimostrato di aver ricevuto, nel periodo controverso, ordinativi comprendenti servizi ausiliari. Le dichiarazioni prodotte provengono dagli stessi esecutori e non indicano gli enti presso cui i servizi sarebbero stati svolti. Manca, in violazione del principio di vicinanza della prova, persino un principio di prova della lesione: ne deriva l’inammissibilità per carenza di interesse. Il Collegio distingue il piano procedimentale della motivazione ex art. 3 della legge n. 241 del 1990 dal piano processuale delle condizioni dell’azione.

Nel merito, il terzo motivo è accolto. L’art. 15 della convenzione richiama quale fattore di adeguamento i costi standard, che ricomprendono il costo della manodopera. L’amministrazione si è autovincolata a considerare gli aumenti da CCNL recepiti nelle tabelle. Tuttavia, per costante giurisprudenza (Cons. Stato n. 5995 del 2025, n. 6140 del 2024, n. 6237 del 2018), il nuovo contratto collettivo non integra una circostanza eccezionale. La clausola di congelamento dei prezzi per i primi dodici mesi opera su tutti i servizi, nessuno escluso, e su qualsiasi fonte dell’aumento, non sussistendo norma che autorizzi una deroga.

Il Collegio conferma quindi la sentenza di primo grado con diversa motivazione, accoglie l’appello incidentale, rigetta quello principale e condanna la società alle spese.