Rinnovo del CCNL e modifica del contratto di appalto nella fase esecutiva (TAR Lombardia n. 2517 del 02.07.2025)

Principi di diritto (Massima)
Sussiste la giurisdizione generale di legittimità del giudice amministrativo sulla controversia avente ad oggetto il diniego opposto dalla stazione appaltante all’istanza con cui l’aggiudicatario chiede la modifica del contratto di appalto in corso di esecuzione per il sopravvenuto rinnovo del CCNL applicabile alla commessa. L’istanza, eterogenea nel contenuto e non sussumibile né nella clausola revisionale espressa né nell’art. 106, comma 1, lett. c), del d.lgs. n. 50/2016, è riconducibile all’art. 106, comma 1, lett. e), del d.lgs. n. 50/2016 e sollecita un potere amministrativo connotato da discrezionalità tecnico-amministrativa, cui corrisponde un interesse legittimo pretensivo del privato. Ne consegue l’obbligo della stazione appaltante di svolgere un’istruttoria approfondita e di motivare in ordine all’an e al quantum della modifica richiesta, con conseguente illegittimità del diniego affetto da difetto di istruttoria e di motivazione.

Il Fatto

Il Comune procedeva all’affidamento della gestione di cinque strutture socio-sanitarie residenziali per persone con disabilità, con procedura aperta e criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa. La società ricorrente risultava aggiudicataria; durante la verifica di congruità dell’offerta e dei costi della manodopera erano intercorsi chiarimenti in ordine ai prevedibili aumenti retributivi derivanti dal CCNL cooperative sociali. Il contratto veniva stipulato e il servizio avviato.

A due mesi dall’avvio, la società chiedeva al Comune la revisione del corrispettivo per l’intervenuto rinnovo del CCNL. Il Comune respingeva l’istanza, rilevando che la revisione era disciplinata dalla clausola del capitolato e del contratto, operante solo dalla seconda annualità e sulla base di specifica istruttoria. La società impugnava il diniego, chiedendo anche l’accertamento del diritto alla rinegoziazione e il risarcimento del danno.

La Motivazione della Corte

Il Collegio esamina anzitutto l’eccezione di difetto di giurisdizione, prospettata dal Comune sul rilievo che la domanda integrerebbe un’azione di rinegoziazione per eccessiva onerosità sopravvenuta, devoluta al giudice ordinario.

L’eccezione è disattesa. La richiesta di modifica del contratto, pur non qualificata dalla ricorrente, stimola un potere amministrativo del Comune connotato da discrezionalità tecnico-amministrativa, rispetto al quale si configura un interesse legittimo pretensivo del privato, tutelabile davanti al giudice amministrativo.

Il Collegio ricostruisce la disciplina delle modifiche contrattuali. L’art. 72 della direttiva 2014/24/UE e l’art. 106 del d.lgs. n. 50/2016 ammettono modifiche solo nei casi tassativamente previsti: clausole di revisione chiare e precise, circostanze impreviste e imprevedibili, modifiche non sostanziali. Nella materia dei contratti pubblici opera la clausola di specialità rispetto alla disciplina civilistica dell’eccessiva onerosità.

Quanto alla qualificazione dell’istanza, il Collegio esclude che essa rientri nella clausola revisionale contrattuale, che richiama indici ANAC, ISTAT e FOI, non sovrapponibili agli aumenti dei minimi retributivi del CCNL. Esclude altresì la riconduzione all’art. 106, comma 1, lett. c), limitata ai soli aumenti retributivi, perché l’istanza investe anche il trattamento normativo introdotto dal nuovo CCNL. In forza dei poteri di qualificazione giuridica, il Collegio la riconduce all’art. 106, comma 1, lett. e), relativa alle modifiche non sostanziali.

Da qui la sussistenza del potere autoritativo e dei connessi oneri: verifica dei presupposti normativi, valutazione di convenienza sull’an e sul quantum della modifica, nel rispetto dei principi di trasparenza, parità di trattamento e tutela della concorrenza. Nel caso concreto il Comune si è limitato a negare l’operatività della clausola revisionale, senza svolgere l’istruttoria dovuta. Il diniego è quindi illegittimo per eccesso di potere per difetto di istruttoria e di motivazione. La domanda risarcitoria è invece inammissibile, permanendo il potere amministrativo non ancora riesercitato.