Risoluzione contrattuale e difetto di legittimazione nella nuova gara d’appalto (TAR Lombardia n. 2516 del 02.07.2025)

Principi di diritto (Massima)
La controversia avente ad oggetto la risoluzione del contratto di appalto per inadempimento dell’aggiudicatario appartiene alla fase esecutiva del rapporto e, come tale, è devoluta alla giurisdizione del giudice ordinario, non rilevando la natura formale dell’atto impugnato né il diniego di annullamento in autotutela. L’operatore economico che non ha partecipato alla nuova procedura di affidamento è privo di legittimazione attiva a impugnarne gli atti, salvo che deduca l’esistenza di clausole immediatamente escludenti. La censura di illegittimità derivata deve essere specificamente dedotta e non può ricavarsi da mere formule di stile contenute nell’epigrafe del ricorso.

Il Fatto

Nell’ambito di un intervento finanziato con fondi P.N.R.R., la Provincia indiceva una procedura per l’affidamento integrato dei lavori di adeguamento sismico ed efficientamento energetico di un istituto tecnico agrario. Alla gara partecipava esclusivamente la società poi aggiudicataria, che stipulava il contratto. A fronte di ritenute gravi inadempienze contrattuali e del mancato rispetto del cronoprogramma concordato con il Ministero, l’amministrazione disponeva la risoluzione del contratto e richiedeva la restituzione dell’anticipazione corrisposta.

Respinta l’istanza di annullamento in autotutela, la Provincia bandiva una nuova gara e vi aggiudicava l’appalto un diverso operatore. La società estromessa impugnava il diniego di autotutela, l’indizione della nuova procedura e l’aggiudicazione, con ricorso introduttivo e motivi aggiunti, senza aver partecipato alla rinnovata selezione.

La Motivazione della Corte

Il Collegio ha distinto due profili. Quanto alla risoluzione contrattuale, il giudice amministrativo ha rilevato che la controversia attiene alla fase esecutiva del rapporto, ormai connotata da pariteticità tra le parti, con conseguente difetto di giurisdizione in favore del giudice ordinario. La circostanza che l’impugnazione investa formalmente il diniego di autotutela non muta la natura dell’intervento contestato, che conserva carattere non autoritativo.

La decisione richiama il consolidato orientamento secondo cui, intervenuta la stipulazione, l’amministrazione non può spendere poteri d’imperio neppure in via di autotutela, e il petitum sostanziale della controversia resta incentrato sull’esecuzione dell’appalto. Il Collegio ha inoltre escluso un obbligo generale dell’amministrazione di attivare procedimenti di autotutela, salvo casi eccezionali, riconoscendo alle istanze dei privati funzione di mera sollecitazione. Sul punto opera il meccanismo di prosecuzione del giudizio dinanzi al giudice munito di giurisdizione.

Quanto alla nuova gara, il Tribunale ha escluso la legittimazione attiva della ricorrente. Questa non aveva impugnato gli atti deducendo invalidità derivata dalla pretesa illegittimità della risoluzione, ma aveva proposto censure autonome, senza peraltro partecipare alla procedura. Il principio dispositivo delimita la cognizione ai vizi dedotti: la censura di illegittimità derivata deve essere specificamente indicata e non può desumersi da formule generiche.

Il Collegio ha poi richiamato l’indirizzo dell’Adunanza plenaria per cui solo le clausole escludenti vanno impugnate immediatamente, mentre le altre si contestano all’esito della gara, ma unicamente dai partecipanti. L’operatore rimasto estraneo vanta un interesse di mero fatto a una futura riedizione della procedura, non qualificato né differenziato. Nel caso concreto, la mancata approvazione del progetto esecutivo non era impeditiva della partecipazione.

I ricorsi sono quindi stati dichiarati inammissibili: per difetto di giurisdizione quanto alla risoluzione contrattuale, per carenza di legittimazione quanto all’indizione e all’aggiudicazione della nuova gara. Le spese sono state poste a carico della ricorrente in favore della Provincia e dell’aggiudicataria, con compensazione verso il Ministero.