Segretario comunale e sedi convenzionate: retribuzione solo dal CCNL (Cass. civ. Sez. Lavoro n. 2282 del 23.01.2024)

Principi di diritto (Massima)
La gestione in convenzione dell’ufficio di segreteria comunale non dà vita a un nuovo ente pubblico né a un autonomo centro di imputazione: l’art. 10 d.p.r. n. 465/1997 e l’art. 30 d.lgs. n. 267/2000 disciplinano solo l’esercizio coordinato di un servizio, senza trasferimento di funzioni. La facoltà di creare enti pubblici può derivare solo dalla legge, in applicazione del principio di legalità di cui all’art. 97 Cost., e non da un mero accordo organizzativo tra comuni. Sul piano retributivo, la posizione del segretario rientra nell’impiego pubblico privatizzato e la retribuzione è regolata dalla sola contrattazione collettiva, ai sensi dell’art. 45, co. 1, d.lgs. n. 165/2001. È escluso che la retribuzione di posizione possa calcolarsi sulla sommatoria della popolazione dei comuni convenzionati: per le sedi convenzionate il CCNL prevede soltanto il compenso aggiuntivo del 25% e il rimborso spese. Il disapplicazione di atti amministrativi o delibere dell’Agenzia non è ammessa in contrasto con la fonte contrattuale.

Il Fatto

Un segretario comunale, titolare di una segreteria gestita in forma convenzionata tra più enti locali, ha agito in giudizio per ottenere il riconoscimento di una retribuzione di posizione calcolata sommando la popolazione di tutti i comuni partecipi alla convenzione. La tesi si fondava su alcune determinazioni dell’Agenzia per la gestione dell’albo dei segretari e su una circolare ministeriale del marzo 2015.

La domanda è stata respinta nei gradi di merito. Il segretario ha proposto ricorso per cassazione, articolando censure di violazione di legge, eccesso di potere e vizio di motivazione avverso la circolare ministeriale, il decreto prefettizio e il decreto sindacale, chiedendone la disapplicazione almeno parziale.

La Motivazione della Corte

La Corte esamina congiuntamente i primi tre motivi, tutti incentrati sulla circolare ministeriale, e li dichiara inammissibili. Il giudice di merito non ha fondato la decisione sul contenuto di quell’atto, ma direttamente sul CCNL: l’insistenza sulla circolare è quindi incoerente con la ratio decidendi e superflua, poiché non è l’atto di indirizzo a regolare la materia del contendere.

Passando al quarto e quinto motivo, la Corte esclude che l’esercizio in convenzione della segreteria comporti il sorgere di un ente autonomo. L’originario Consorzio di Comuni previsto dall’art. 1, co. 1, L. n. 604/1962 è stato superato dall’art. 10 d.p.r. n. 465/1997, che consente ai comuni di stipulare convenzioni per l’ufficio di segreteria. La norma regola l’esercizio in comune di un servizio, senza creare un nuovo soggetto: per gli atti più rilevanti attribuisce la competenza a uno dei sindaci. La fattispecie rientra nelle convenzioni tra enti locali di cui all’art. 30 d.lgs. n. 267/2000 e negli accordi tra pubbliche amministrazioni dell’art. 15 L. n. 241/1990.

La Corte ribadisce che solo la legge può istituire enti pubblici, in applicazione del principio di legalità di cui all’art. 97 Cost., richiamando Cass. n. 30028 del 2023, Cass. Sez. Un. n. 10244 del 2021 e Cons. Stato n. 9842 del 2023. Tale facoltà non può desumersi dal mero affidamento dell’esercizio in comune di funzioni, né dalle regole di coordinamento delle convenzioni di segreteria.

Sul piano retributivo, rientrando la posizione del segretario nell’impiego pubblico privatizzato, si applica l’art. 45, co. 1, d.lgs. n. 165/2001. L’art. 41 CCNL 2001 e la tabella allegata al d.p.r. n. 749/1972 considerano solo la popolazione dei comuni singoli. Per le sedi convenzionate l’art. 45 CCNL prevede esclusivamente una retribuzione aggiuntiva del 25% e il rimborso spese. La sommatoria delle popolazioni produrrebbe una duplicazione ingiustificata del trattamento.

La Corte esclude infine che la legge regionale Alto Adige n. 2 del 2018 possa estendersi al resto del Paese, trattandosi di regione a statuto speciale con contrattazione territoriale limitata. La reformatio in peius non sussiste, poiché il disconoscimento di un emolumento non coerente con il CCNL non è pregiudizievole, risultando indebite le erogazioni in melius. Il ricorso è rigettato con condanna alle spese.