Silenzio inadempimento escluso in presenza di arresti procedimentali formali (Cons. Stato n. 7369 del 18.09.2025)

Principi di diritto (Massima)
Non sussiste il presupposto dell’azione avverso il silenzio inadempimento, costituito dall’inerzia dell’amministrazione, quando nel corso del procedimento siano intervenuti atti endoprocedimentali che hanno determinato un arresto procedimentale. Tali atti, pur non essendo di regola autonomamente impugnabili, divengono lesivi in via diretta qualora, per la loro natura vincolante o per la loro efficacia ostativa, precludano in modo inderogabile il conseguimento del bene della vita richiesto. L’interessato che non li impugni entro il termine decadenziale incorre in acquiescenza, e non può successivamente dolersi dell’inerzia dell’amministrazione azionando il rito di cui all’art. 117 cod. proc. amm.. La diffida a concludere un procedimento già avviato non integra nuova istanza di avvio e non rianima un potere ormai esaurito.

Il Fatto

Nel 2003 un raggruppamento privato presentava, ai sensi dell’art. 37-bis legge n. 109/1994 e dell’art. 8 d.lgs. n. 190/2002, una proposta di finanza di progetto per il collegamento autostradale Orte-Mestre. Il soggetto concedente dichiarava il pubblico interesse della proposta. Nel 2012 le funzioni di concedente transitavano al Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti. Due delibere CIPE di approvazione non superavano il controllo preventivo della Corte dei conti. Sopravvenivano poi il parere negativo del Consiglio Superiore dei Lavori Pubblici e l’analisi di fattibilità tecnico-economica anch’essa sfavorevole.

Nel luglio 2023 una delle società del gruppo originario diffidava le amministrazioni a definire la procedura, qualificando la diffida come nuova istanza di avvio. Il TAR Lazio accoglieva il ricorso avverso il silenzio e ordinava al Ministero di pronunciarsi entro centoventi giorni. Le amministrazioni appellavano deducendo, tra l’altro, la tardività del ricorso e l’assenza di un obbligo di provvedere.

La Motivazione della Corte

Il Collegio muove da una premessa processuale: la questione dell’esistenza di un’inerzia era già stata esaminata e risolta da una precedente sentenza della stessa Sezione, resa sul contenzioso risarcitorio instaurato dal promotore. In quella sede si era accertato che il parere del Consiglio Superiore dei Lavori Pubblici e la successiva nota che lo confermava avevano prodotto un vero e proprio arresto procedimentale, non consentendo l’ulteriore progredire dell’iter verso l’approvazione del progetto preliminare.

Da ciò il Consiglio di Stato trae la conseguenza decisiva: quegli atti, ancorché endoprocedimentali, erano idonei a ledere la sfera giuridica del promotore e avrebbero dovuto essere impugnati entro il termine decadenziale. La loro mancata impugnazione ha determinato l’acquiescenza e ha reso definitivi gli esiti negativi dell’istruttoria. La regola dell’impugnabilità differita dell’atto endoprocedimentale cede, infatti, quando l’atto interlocutorio comporti un arresto del procedimento ovvero determini in via inderogabile il contenuto dell’atto conclusivo.

Su questa base il Collegio esclude la configurabilità stessa del silenzio. I presupposti dell’art. 117 cod. proc. amm. sono la giurisdizione amministrativa, il dovere giuridico di provvedere e il decorso del termine procedimentale. L’inerzia sussiste solo se l’amministrazione non concluda il procedimento nel termine oppure adotti un atto soprassessorio che comporti un rinvio sine die. Nel caso concreto, invece, l’iter si era arrestato per effetto di atti formali, espressivi di una valutazione negativa motivata e non più superabile.

Il Collegio respinge poi la tesi secondo cui la diffida del 2023 avrebbe riaperto il procedimento ai sensi dell’art. 31, comma 2, cod. proc. amm.. La diffida, lungi dal costituire nuova istanza di avvio, si risolveva in un mero sollecito a concludere un procedimento risalente a vent’anni prima. Né poteva invocarsi un obbligo di provvedere in capo a un’amministrazione il cui potere valutativo si era già esaurito. Quanto alla posizione dell’ente gestore della rete, coinvolto nella vicenda per un’ipotesi di subentro nel ruolo di promotore, la sua estraneità all’obbligo contestato non incide sul nucleo della decisione.

Il ricorso in appello è pertanto accolto, con riforma della sentenza di primo grado e rigetto del ricorso introduttivo. Le spese sono compensate in ragione della particolarità della vicenda e delle obiettive difficoltà di accertamento della fattispecie.