Tesoreria comunale: proroga tecnica illegittima e gestione di fatto indennizzabile (TAR Calabria n. 331 del 19.02.2026)

Principi di diritto (Massima)
La proroga tecnica di un contratto di tesoreria comunale è legittima solo se strettamente temporanea, precaria ed eccezionale, preordinata all’espletamento della gara, disposta alle stesse condizioni del contratto originario e giustificata da ragioni obiettivamente non dipendenti dall’amministrazione. Essa non può protrarsi oltre la durata fisiologica del rapporto né accompagnarsi a una modifica delle condizioni economiche. Ove difetti la forma scritta richiesta ad substantiam per i contratti della pubblica amministrazione, non si configura né rinnovo né proroga convenzionale, ma una mera gestione di fatto. Il rapporto proseguito dopo la scadenza integra gli elementi della gestione di affari altrui ex art. 2028 c.c., con diritto del gestore al compenso indennitario ex art. 2031 c.c., parametrato ai costi sostenuti e all’utilità pubblica garantita.

Il Fatto

La banca ricorrente ha svolto il servizio di tesoreria in favore dell’ente comunale in forza di una convenzione del 14 gennaio 2008, di durata quinquennale con scadenza al 31 dicembre 2012. In prossimità della scadenza l’ente, preso atto dell’esito infruttuoso della gara per il nuovo tesoriere, ha chiesto la prosecuzione del servizio fino al 31 dicembre 2013 e la banca ha aderito, condizionandola alla revisione delle condizioni economiche sulle anticipazioni di tesoreria.

Negli anni successivi l’ente non ha individuato un nuovo tesoriere, nonostante plurimi bandi andati deserti, continuando a richiedere anticipazioni. La banca ha quindi agito per accertare la cessazione della convenzione, la liberazione da ogni vincolo, la fissazione di un termine finale e la condanna dell’ente all’indennizzo per l’attività svolta di fatto. Il giudice ordinario, adito in via originaria, ha declinato la giurisdizione; il giudizio è stato riassunto davanti al giudice amministrativo ai sensi dell’art. 11 c.p.a.

La Motivazione della Corte

Il Collegio ha anzitutto escluso il rinnovo contrattuale: dalla nota con cui l’ente ha chiesto la continuazione del servizio emergeva la sola volontà di ottenere una proroga funzionale all’espletamento della gara, non già di rinnovare il contratto ai sensi dell’art. 210 TUEL.

Quanto alla proroga tecnica, il Tribunale ne ha ribadito i requisiti elaborati dalla giurisprudenza amministrativa: natura temporanea, precaria ed eccezionale; collegamento diretto alla gara successiva; identità delle condizioni contrattuali; giustificazione da ragioni obiettivamente non dipendenti dall’amministrazione. Nel caso concreto difettavano tutti: a fronte di un rapporto quinquennale la proroga sarebbe durata un periodo doppio, le parti avevano modificato i tassi sulle anticipazioni e l’ente aveva bandito gare a notevole distanza temporale, con condizioni economiche “fuori mercato” che ne avevano causato l’esito infruttuoso.

È stata poi esclusa la proroga convenzionale. Il contratto della pubblica amministrazione deve essere concluso in forma scritta ad substantiam; in difetto si è in presenza non di un contratto invalido, ma di un mero comportamento di fatto, privo di rilievo giuridico. Nel caso di specie l’accordo era intervenuto con un semplice scambio di lettere commerciali.

Accolto il primo motivo, il Collegio ha qualificato il rapporto successivo come gestione di affari altrui ex art. 2028 c.c., ravvisandone tutti gli elementi: l’utilità della gestione, l’assenza di divieti dell’ente, la spontaneità dell’intervento del gestore, la consapevolezza dell’alienità dell’affare, la liceità e la capacità del gestore.

Da ciò il diritto al compenso indennitario ex art. 2031 c.c., liquidato forfettariamente in via equitativa, in difetto di allegazioni concrete, in diecimila euro mensili oltre IVA, a decorrere dal 1° gennaio 2013. Il termine ultimo del rapporto è stato fissato in nove mesi dalla pubblicazione della sentenza, salve esigenze obiettive ed eccezionali, con condanna dell’ente alle spese di lite.