Tetti di spesa riabilitativa e factum principis da provvedimenti illegittimi (TAR Campania n. 1387 del 28.07.2025)

Principi di diritto (Massima)
Nella determinazione dei limiti prestazionali e di spesa delle strutture riabilitative accreditate, il criterio dei volumi medi contrattualizzati nell’ultimo quadrimennio non può essere applicato in modo rigido quando la ridotta produzione storica sia conseguenza di provvedimenti amministrativi giurisdizionalmente annullati. L’azienda sanitaria deve valutare tale illegittimo operato come factum principis, temperando il parametro ordinario con la capacità operativa massima riconosciuta e con gli importi effettivamente fatturati, secondo ragionevolezza ed equità. Il potere di enucleare gli ulteriori elementi specifici a fini compensativi è espressione di discrezionalità amministrativa e non tollera limiti di tassatività o tipicità. La clausola di salvaguardia contenuta nel contratto ex art. 8 quinquies del d.lgs. n. 502/1992 non preclude l’impugnazione di provvedimenti successivi alla stipula del contratto stesso.

Il Fatto

L’Associazione ricorrente, convenzionata con il Servizio Sanitario Nazionale per la branca di Riabilitazione e transitata nel regime di accreditamento provvisorio, operava in forza di autorizzazione sanitaria revocata dal Comune nel 2018 e, successivamente, di un diniego di accreditamento adottato dalla Regione. Entrambi i provvedimenti venivano annullati dal giudice amministrativo, con conseguente ripristino del titolo autorizzatorio e riconoscimento dell’accreditamento istituzionale con riserva.

Ricevuta dall’ASL l’attribuzione di un budget individuale per il 2024 e il 2025, la ricorrente impugnava la delibera e la nota di intimazione alla stipula dei contratti di servizio, lamentando la sottostima dei tetti di spesa rispetto alla capacità operativa massima e la mancata considerazione dell’illegittimo operato amministrativo che aveva compresso la produzione storica.

La Motivazione della Corte

Il Collegio respinge anzitutto l’eccezione di inammissibilità fondata sull’accettazione contrattuale dei criteri di ripartizione. La clausola di salvaguardia invocata riguarda i provvedimenti conosciuti e temporalmente circoscritti all’annualità regolata dal contratto; la delibera di determinazione dei tetti per il 2024 e il 2025 è successiva alla stipula e non rientra tra gli atti cui la rinuncia può riferirsi.

Nemmeno è accoglibile l’eccezione di ne bis in idem: l’azione risarcitoria pendente riguarda i danni da interruzione pregressa dell’attività, mentre il giudizio verte sulla rimodulazione dei tetti nel periodo successivo di ripresa.

Nel merito, il Tribunale muove dall’Allegato A alla DGRC n. 545 del 24 ottobre 2024, che impone di determinare i limiti prestazionali entro la capacità operativa massima di ogni struttura, tenendo conto dei volumi medi contrattualizzati nell’ultimo quadrimennio e di ulteriori elementi da valutare con ragionevolezza ed equità. Il criterio storico è parametro principale, ma la sua applicazione risulta nella specie disancorata dall’operatività concreta e potenziale della ricorrente.

I dati storici si sono limitati al solo periodo agosto-dicembre 2023, perché i provvedimenti comunali e regionali, poi annullati, avevano impedito la prosecuzione dell’attività e la tempestiva instaurazione del rapporto di accreditamento. Tale illegittimo operato integra un factum principis, che imponeva un ragionevole temperamento del criterio ordinario. L’ASL avrebbe dovuto considerare, accanto all’importo contrattualizzato, sia i volumi quantificati in sede di attribuzione della capacità operativa massima, rispetto ai quali l’incidenza di utilizzo risultava sottodimensionata rispetto alla media delle altre strutture, sia gli importi realmente fatturati nel 2024.

Il Collegio ritiene infine che l’elencazione degli ulteriori elementi specifici sia meramente esemplificativa e non esaustiva, come segnalato dall’aggettivo relativo “quale”. La disciplina regionale postula ampi margini di discrezionalità nella enucleazione equitativa dei criteri compensativi, che per natura non soggiacciono a limiti di tassatività o tipicità. Su queste basi il ricorso e i motivi aggiunti sono accolti, con annullamento degli atti impugnati e condanna dell’ASL alle spese.