Usi civici e revoca del mutamento di destinazione: giurisdizione del giudice amministrativo (Cass. Sez. Un. n. 274 del 04.01.2024)

Principi di diritto (Massima)
Nel regolamento preventivo di giurisdizione, la giurisdizione amministrativa sussiste quando l’impugnazione di un atto amministrativo concernente un bene gravato da uso civico investe esclusivamente l’iter procedimentale, senza richiedere alcun previo accertamento sulla qualitas soli, né in via principale né in via incidentale. Il criterio discretivo non è dato dalla natura demaniale del suolo, ma dal petitum sostanziale e dalle censure concretamente dedotte: ove queste ultime contestino soltanto la legittimità della revoca, senza mettere in discussione la destinazione a pascolo permanente, è esclusa la competenza del Commissario per la liquidazione degli usi civici.

Il Fatto

Un Comune, su sollecitazione di una società subentrata nell’autorizzazione alla costruzione di un elettrodotto, aveva deliberato di richiedere alla Regione il mutamento di destinazione d’uso di un terreno gravato da uso civico. L’autorizzazione venne concessa con provvedimento dirigenziale regionale. Anni dopo, lo stesso Comune ha avviato un procedimento di annullamento e revoca della propria deliberazione, rilevando che i terreni risultavano investiti a pascolo permanente e che non era stata attivata la procedura di competenza della Soprintendenza. La Regione ha quindi revocato l’autorizzazione iniziale.

La società ha impugnato il decreto di revoca dinanzi al TAR Lazio, che ha ritenuto competente. Il Comune ha proposto regolamento preventivo di giurisdizione, sostenendo la competenza del Commissario per la liquidazione degli usi civici per la Campania e il Molise, anche in forza di una precedente pronuncia di un diverso TAR. La questione è giunta alle Sezioni Unite.

La Motivazione della Corte

La Corte ha anzitutto disatteso l’argomento fondato sulla sentenza con cui un giudice amministrativo aveva declinato la giurisdizione sul ricorso contro l’originario provvedimento autorizzativo. Tale decisione, non essendo accompagnata da alcuna statuizione di merito, non assume valore di giudicato ai sensi del principio affermato dalle Sezioni Unite n. 16458/2020 e n. 15208/2015: le sentenze sulla giurisdizione acquistano autorità di cosa giudicata sostanziale solo quando la decisione, sia pur implicita, si rapporti con una statuizione di merito.

Nel merito, le Sezioni Unite richiamano l’orientamento consolidato secondo cui l’art. 29, comma 2, della legge n. 1766 del 1927 attribuisce al Commissario le controversie concernenti l’accertamento dell’esistenza, della natura e dell’estensione dei diritti di uso civico, nonché, quale antecedente logico, la qualità demaniale del suolo. Anche in caso di impugnazione di un atto amministrativo, dunque, la giurisdizione del giudice amministrativo va esclusa ogni qualvolta le questioni prospettate richiedano un previo accertamento sulla demanialità (così Sezioni Unite n. 8252/2023 e n. 15530/2022). Il riparto si gioca, allora, sul contenuto del petitum sostanziale: spetta al commissario il vaglio che investa direttamente la qualitas soli; resta al giudice amministrativo la censura dell’iter procedimentale anteriore (Sezioni Unite n. 8564/2021).

Applicando il criterio, la Corte osserva che nessuno dei motivi prospettati impone un’indagine preliminare sulla natura del bene, nemmeno in ordine alla particolare destinazione a pascolo permanente della particella. Le doglianze attengono alla qualificazione dell’atto come revoca o annullamento, alla mancanza dei presupposti, all’omessa comunicazione di avvio del procedimento e alla ritenuta legittimità del mutamento già autorizzato: tutti profili interni alle valutazioni dell’amministrazione. Il ricorrente dinanzi al TAR non contesta la sottoposizione del bene a uso civico, ma pretende che resti fermo il mutamento di destinazione in precedenza accordato.

La Corte richiama infine la giurisprudenza amministrativa secondo cui la destinazione a bosco o pascolo permanente non può essere modificata senza un’autorizzazione regionale di carattere eccezionale, richiesta anche per la costituzione di servitù di elettrodotto (Cons. Stato n. 1698/2013). Poiché il thema decidendum non involge la qualitas soli, non ricorrono le ragioni che giustificano la competenza del Commissario. È quindi dichiarata la giurisdizione del giudice amministrativo, cui spetta anche la liquidazione delle spese.