L’utilizzatore stagionale di un bungalow abusivo non è legittimato passivo all’ingiunzione di demolizione e alla sanzione pecuniaria (TAR Abruzzo n. 293 del 29.05.2026)

Principi di diritto (Massima)
L’ingiunzione di demolizione e la successiva sanzione pecuniaria per l’inottemperanza, ai sensi dell’art. 31 del D.P.R. n. 380/2001, devono essere dirette esclusivamente nei confronti del proprietario dell’opera abusiva o del soggetto cui l’abuso sia personalmente ascrivibile. La mera qualità di utilizzatore temporaneo e occasionale di una struttura, in forza di un titolo personale di godimento, non è sufficiente a fondare la legittimazione passiva all’ordine ripristinatorio. I manufatti stabilmente infissi al suolo, collegati alle reti e privi di meccanismi di trazione, costituiscono beni immobili ai sensi dell’art. 812 cod. civ. e, realizzati su terreno altrui, appartengono per accessione al proprietario del suolo (art. 934 cod. civ.), sicché il contratto che ne presupponga la natura mobile è nullo per inesistenza dell’oggetto.

Il Fatto

Il ricorrente, utilizzatore stagionale di un bungalow situato all’interno di un campeggio, impugnava la determinazione comunale che, accertata l’inottemperanza all’ordinanza di demolizione n. 69/2021, aveva disposto l’acquisizione al patrimonio comunale e irrogato nei suoi confronti la sanzione pecuniaria di cui all’art. 31 del D.P.R. n. 380/2001. Il provvedimento era stato adottato dal Comune sul presupposto della qualità di soggetto avente la disponibilità della struttura, in solido con l’impresa esecutrice e con il proprietario dell’area. Il ricorrente deduceva, tra l’altro, il difetto di legittimazione e l’insussistenza dei presupposti per la sanzione.

La Motivazione della Corte

Il TAR ha respinto l’eccezione di inammissibilità del ricorso per mancata impugnazione dell’ordinanza di demolizione: il ricorrente, non essendo proprietario ma mero utilizzatore stagionale, privo di disponibilità materiale e giuridica del bene, non aveva alcun interesse a opporsi al ripristino e, coerentemente, non aveva contestato l’acquisizione dell’area di sedime.

Nel merito, il Collegio ha richiamato il principio espresso dal Consiglio di Stato n. 5031 del 2022, secondo cui l’utilizzo di un’opera abusiva non è di per sé sufficiente a fondare il titolo di responsabilità, potendo l’utilizzatore essere un terzo completamente estraneo alla realizzazione dell’abuso. L’ingiunzione di demolizione all’utilizzatore o al detentore è legittima solo se tale soggetto sia anche personalmente responsabile dell’abuso.

La decisione si fonda sulla qualificazione giuridica dei bungalow come beni immobili, ai sensi dell’art. 812 cod. civ., delle disposizioni del R.D.L. n. 652 del 1939 e del d.M. n. 28/1998, nonché della giurisprudenza della Corte costituzionale (n. 162/2008) e di legittimità (Cass. n. 22780/2019). Le strutture erano stabilmente infisse al suolo, allacciate alle reti e prive di meccanismi di trazione, sicché la loro incorporazione al suolo determinava l’operare dell’accessione a favore del proprietario della piazzola. Il Tribunale ha ritenuto di discostarsi dall’orientamento del giudice d’appello, rilevando che un eventuale contratto di natura personale, presupponendo la natura mobile del bene, sarebbe nullo per inesistenza dell’oggetto, come rilevabile d’ufficio incidenter tantum.

Il Collegio ha infine constatato, dagli atti del processo penale, che il ricorrente aveva acquistato solo un kit bungalow montabile, con il quale era stata poi realizzata, a sua insaputa, una vera e propria abitazione infissa al suolo. Egli poteva essere al più mero utilizzatore in base a un titolo personale di godimento, ma non proprietario, possessore o utilizzatore nella disponibilità autonoma del bene, con la conseguenza che non aveva il potere di eseguire il comando ripristinatorio. Il Comune, applicando il massimo della sanzione a tutti i soggetti coinvolti, non aveva analizzato le posizioni giuridiche di ciascuno e la loro possibilità di adempiere all’ordine di demolizione.

Il ricorso è stato accolto con annullamento del provvedimento impugnato e condanna del Comune alle spese di lite.