Valutazione unitaria degli interventi edilizi frazionati e diniego del permesso di costruire (TAR Lombardia n. 3846 del 21.07.2026)

Principi di diritto (Massima)
Gli interventi edilizi devono essere valutati nel loro complesso e mai in maniera atomistica o frazionata, allo scopo di comprenderne l’impatto effettivo, globalmente e cumulativamente considerato, anche al fine di prevenire l’elusione delle regole procedurali prescritte per la loro assentibilità tramite artificiosi frazionamenti. A tal fine non rileva il mero profilo strutturale, ma deve aversi riguardo anche all’elemento funzionale, verificando se le varie opere siano strumentali al perseguimento del medesimo scopo pratico. Il frazionamento delle richieste di titoli edilizi non preclude all’amministrazione di qualificare l’ultimo intervento come completamento di un disegno urbanistico unitario, con conseguente necessità di rideterminare la dotazione di aree per servizi con riferimento all’intero comparto. In tale evenienza l’amministrazione non esercita il potere di autotutela ex art. 21-nonies l. 241/1990, ma il potere di determinazione degli standard, esercitato per la prima volta alla luce della completa cognizione degli elementi rilevanti.

Il Fatto

La società ricorrente, proprietaria di un’area di mq. 8.447,89 identificata in un unico mappale, aveva ottenuto dal 2021 una serie di permessi di costruire per la realizzazione di tre edifici residenziali, procedendo a successivi frazionamenti catastali dell’originario lotto. Presentata l’istanza per il rilascio del permesso di costruire convenzionato per un quarto edificio, con trasferimento di volumetria da altri lotti, il Comune aveva invitato la società a rideterminare il fabbisogno di aree per servizi con riguardo all’intero lotto originario, avendo superficie superiore a mq. 2.000. All’esito del procedimento, il Comune aveva adottato il diniego dell’istanza, ritenendo l’intervento non autonomo ma di completamento del comparto originario e insufficiente la dotazione di standard proposta, computata con riguardo al solo lotto residuale.

La Motivazione della Corte

Il TAR ha dichiarato improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse il ricorso avverso la nota endoprocedimentale, essendo l’interesse traslato sul successivo provvedimento di diniego. Ha poi respinto le eccezioni di inammissibilità dei motivi aggiunti, ritenendo la censura sulla carenza del potere di riesercizio della potestà autoritativa pienamente intelleggibile e specifica ai sensi dell’art. 40 c.p.a., e la parte della motivazione non espressamente censurata un mero corollario della determinazione assunta.

Nel merito, il Collegio ha condiviso la tesi comunale, escludendo che la rideterminazione della dotazione di standard configurasse un sostanziale riesercizio del potere autoritativo sui precedenti titoli edilizi, assoggettato ai presupposti dell’annullamento d’ufficio. Dalla ricostruzione della vicenda è emerso che la ricorrente aveva inteso realizzare, seppur in maniera frazionata, un unico intervento edilizio, scaglionando la richiesta dei titoli per ciascuno dei quattro fabbricati, così da ottenere permessi di costruire “ordinari” per aree inferiori a mq. 2.000, limite oltre il quale l’art. 18, comma 4, delle NTA del PGT impone il permesso di costruire convenzionato, dichiarando irrilevanti i frazionamenti successivi al 28 maggio 2012.

La natura unitaria dell’intervento è emersa solo al momento della richiesta del titolo per l’ultimo edificio, quando si è palesato l’effettivo peso insediativo della complessiva trasformazione. Il TAR ha richiamato il principio, costantemente affermato dalla giurisprudenza, secondo cui gli interventi edilizi vanno valutati nel loro complesso e mai in maniera atomistica, anche valorizzando l’elemento funzionale, per verificare se le opere siano strumentali al perseguimento del medesimo scopo pratico. Ha citato in tal senso Consiglio di Stato, Sez. VII, 2 gennaio 2026, n. 28, Consiglio di Stato, Sez. VI, 25 gennaio 2022, n. 496 e TAR Lombardia, Milano, Sez. IV, 12 gennaio 2026, n. 125.

Il Collegio ha infine escluso la lesione dell’affidamento, non ravvisabile in capo a un operatore professionale gravato da un onere di diligenza rafforzato, tanto più ove l’unitarietà dell’intervento si fosse palesata solo nella fase conclusiva. Dalla reiezione della domanda caducatoria è derivata la reiezione della domanda risarcitoria connessa, con condanna alle spese della ricorrente.