Varianti in corso d’opera e impegno integrale delle società attuatrici (Cons. Stato n. 5564 del 10.07.2026)

Principi di diritto (Massima)
Le varianti in corso d’opera di un’opera pubblica già prevista nell’accordo di programma rientrano nell’impegno di realizzazione integrale assunto dalle società attuatrici, ove i costi aggiuntivi restino entro il limite finanziario massimo convenuto. La clausola che impone all’attuatore di realizzare integralmente l’intervento non richiede, per le sole modifiche esecutive necessarie a garantirne la sicurezza e la regola d’arte, una nuova negoziazione dell’accordo. La solidarietà passiva, inoltre, non integra una ipotesi di litisconsorzio necessario, poiché i rapporti restano distinti e il processo è scindibile: la condanna di un condebitore estraneo alla domanda configura ultrapetizione. Quanto agli oneri espropriativi assunti sino a un importo determinato, la somma anticipata non è ripetibile finché le procedure non siano concluse, non essendo configurabile un indebito.

Il Fatto

Due Comuni e una Provincia stipulano con due società un accordo di programma che prevede la modifica urbanistica di alcuni fondi, in cambio della realizzazione di opere pubbliche e di un contributo finanziario entro il limite massimo di euro 1.050.000. Tra gli obblighi delle società figurano la pista ciclabile di via Rio Salto e il versamento di una somma per gli oneri espropriativi.

Nel 2017 i Comuni approvano una variante al progetto definitivo per opere complementari alla pista, ritenute rientranti negli impegni convenzionali. Le società eseguono i lavori e, ritenendoli estranei all’accordo, chiedono il rimborso. Il TAR Emilia Romagna accoglie in parte il ricorso e condanna i Comuni alla restituzione. I Comuni appellano separatamente; il Consiglio di Stato riunisce i gravami.

La Motivazione della Corte

La Sezione muove dall’appello del Comune di San Mauro Pascoli, che accoglie per un profilo processuale di carattere assorbente. Il primo giudice aveva disposto l’integrazione del contraddittorio ai sensi dell’art. 102 cod. proc. civ., ravvisando un litisconsorzio necessario tra tutte le parti dell’accordo, e aveva esteso la condanna anche a quel Comune. La Corte esclude però che il condebitore solidale sia contraddittore necessario: dall’art. 1306, primo comma, cod. civ. si ricava che la sentenza resa tra creditore e uno dei debitori in solido non produce effetto verso gli altri, cosicché la solidarietà passiva non impone la scissione del rapporto processuale. Richiamati diversi precedenti di legittimità, il Collegio conclude che la condanna di un soggetto verso cui non era stata articolata alcuna domanda integra ultrapetizione.

Anche l’appello dell’altro Comune è fondato, per ragioni sostanziali. Le opere complementari alla pista ciclabile, eseguite a seguito delle varianti del 2017, rientrano negli obblighi delle società e restano a loro carico. L’art. 4.1 dell’accordo imponeva di realizzare integralmente gli interventi programmati, e l’art. 4.2, lett. d, richiama espressamente la pista ciclabile e la relativa illuminazione, con un preventivo di euro 222.212,14, nel limite massimo complessivo di euro 1.050.000. Non risultando allegato né provato il superamento di tale soglia, i costi aggiuntivi gravano sulle attuatrici.

La Corte valorizza le premesse dell’accordo: la pista fu aggiunta su richiesta di uno dei Comuni dopo il progetto preliminare, con riduzione del contributo destinato alla rotatoria provinciale. Le opere complementari del 2017 — risagomatura del fosso, massicciata, allargamento della carreggiata e predisposizione per la rete — sono mere varianti in corso d’opera rese necessarie per ragioni di sicurezza, segnalate dal tecnico incaricato dalle stesse società. Non occorreva modificare l’accordo, essendo le società obbligate alla realizzazione integrale e a regola d’arte: la fissazione del tetto di spesa conferma che, entro quel limite, ogni costo aggiuntivo resta a loro carico.

Infine, la sentenza è riformata quanto al rimborso degli oneri espropriativi. L’art. 5, lett. g, dell’accordo pone a carico delle società euro 153.353,42 a titolo di manleva per indennità, risarcimenti e atti notarili. Finché le procedure non sono concluse e possono emergere ulteriori costi, il Comune ha titolo per trattenere le somme anticipate, onde non sussistono i presupposti della ripetizione dell’indebito ex art. 2033 cod. civ. Gli appelli sono accolti e il ricorso di primo grado respinto, con condanna delle società alle spese del doppio grado.