Recupero insediamenti abusivi solo se esistenti al 1° ottobre 1983 (Cons. Stato n. 9531 del 03.12.2025)

Principi di diritto (Massima)
Le varianti agli strumenti urbanistici generali finalizzate al recupero di insediamenti abusivi, ai sensi dell’art. 29, comma 1, della legge n. 47 del 1985 e dell’art. 3, comma 1, della l.r. Puglia n. 26 del 1985, come modificata dalla l.r. n. 40 del 1986, sono ammesse esclusivamente per gli insediamenti esistenti al 1° ottobre 1983. La norma è di stretta interpretazione: presuppone una pluralità di edifici abusivi con continuità edificata e rilevante modificazione dell’assetto del territorio, non singoli abusi diffusi sul territorio rurale. La variante speciale non può perseguire finalità di valorizzazione commerciale degli immobili abusivi o confiscati, ma solo la riconduzione dei nuclei abusivi nel quadro della pianificazione generale con adeguata urbanizzazione primaria e secondaria. Il legittimo affidamento del Comune non è tutelabile quando la condotta si scontra con un divieto legislativo non superabile per via procedimentale.

Il Fatto

Un Comune propone appello contro la sentenza del TAR Puglia che aveva respinto l’impugnazione della deliberazione con cui la Regione aveva negato l’approvazione e rinviato al Comune le varianti di recupero di insediamenti abusivi relativi a più ambiti di una stessa zona. Il giudizio riguarda il solo piano di recupero relativo a uno degli ambiti, adottato e riadottato con delibere consiliari del 2014 e del 2017, in un contesto di abusi accertati in sede penale, in prevalenza lottizzazioni abusive e immobili confiscati.

Il TAR aveva confermato i rilievi regionali: carente ricognizione e perimetrazione degli immobili, mancato reperimento degli standard, inclusione di edifici realizzati dopo la data preclusiva, assenza dei presupposti di legittimità della variante speciale. Il Comune deduce in appello violazione dei principi di copianificazione e leale collaborazione, lesione dell’affidamento, difetto di istruttoria del giudice di primo grado e chiede il risarcimento del danno, anche a titolo di responsabilità precontrattuale.

La Motivazione della Corte

Il Consiglio di Stato esamina congiuntamente i motivi e li ritiene infondati. Muove dalla qualificazione dell’atto: si tratta di una variante speciale, non ordinaria, e l’intera istruttoria comunale e regionale è stata condotta assumendo come parametri l’art. 29 della legge n. 47 del 1985 e l’art. 3 della l.r. n. 26 del 1985. Da qui la non decisività della pretesa contraddittorietà dell’iter regionale.

La Corte rileva che i procedimenti sono stati avviati solo negli anni novanta e riguardano abusi realizzati dopo il 1° ottobre 1983, in contrasto con il presupposto temporale di ammissibilità. Quanto all’assenza di prova aerofotogrammetrica, l’eccezione è infondata: tutte le sentenze penali richiamate nelle delibere, con confisca dei terreni e degli immobili, sono successive al 1997, così che è implausibile una collocazione degli abusi prima della data preclusiva.

Il Collegio aggiunge un argomento autonomo e dirimente: l’art. 29 richiede veri e propri insediamenti abusivi, cioè nuclei di espansione con continuità edificata e rilevante modificazione del territorio, non singoli interventi diffusi sul territorio rurale. L’art. 3, comma 2, della l.r. n. 26/1985 conferma il requisito della pluralità di edifici con continuità edificata. Lo stesso Comune riconosce che si tratta in prevalenza di terreni confiscati e parla di “zona rururbana a bassa densità insediativa”, confermando l’insussistenza del requisito.

Anche il profilo temporale della perimetrazione è superato: la delibera consiliare che l’ha disposta è del 1997, mentre doveva intervenire entro il 20 aprile 1987. Sul reperimento degli standard, le difese comunali restano generiche e la censura regionale che li riduce a mere aiuole non è smentita. La Corte esclude poi la violazione della leale collaborazione e dell’affidamento: la complessità fattuale giustifica i reiterati contatti, che non approdano a soluzione positiva in assenza di copertura legislativa. La mancata ammissione dell’istruttoria richiesta è irrilevante perché meramente esplorativa.

Dalla legittimità della delibera regionale discende l’insussistenza di un danno ingiusto. L’affidamento non è incolpevole, perché l’ente ben poteva e doveva sapere che le varianti erano tardive. Le risorse dedicate alle verifiche costituiscono attività dovuta, non danno emergente, e la variante risponde a finalità di interesse pubblico, non di valorizzazione economica. L’appello è respinto con compensazione delle spese.