PEF incompleto e rimodulato in soccorso: offerta esclusa (TAR Lombardia n. 689 del 19.05.2026)

Principi di diritto (Massima)
Nelle concessioni di servizi il piano economico-finanziario richiesto dalla lex specialis a pena di esclusione costituisce componente essenziale dell’offerta economica e non mero documento soggetto a chiarimenti. Il PEF che si risolva in una mera elencazione di costi e ricavi, privo di stato patrimoniale, conto economico, flussi di cassa e indici di risultato, non assolve la funzione di dimostrare la sostenibilità economico-finanziaria dell’operazione e l’allocazione del rischio operativo in capo al concessionario. È inammissibile il soccorso istruttorio che consenta la rimodulazione delle voci del PEF rispetto all’offerta originaria, anche a parità di valori totali, perché realizza un adeguamento postumo alle contestazioni della stazione appaltante. L’offerta va conseguentemente esclusa, con annullamento dell’aggiudicazione.

Il Fatto

Il Comune, tramite la propria centrale unica di committenza, indice una procedura aperta per l’affidamento in concessione del servizio di ristorazione collettiva per le scuole e per una residenza sanitaria assistenziale, di durata quinquennale. Il bando qualifica il PEF quale documento dell’offerta economica a pena di esclusione. Partecipano due operatori. All’esito della valutazione delle offerte, la commissione giudicatrice, rilevata la carenza di “numerosi elementi di dettaglio” nel PEF del futuro aggiudicatario, attiva i chiarimenti e, valutata la “relazione di giustifica”, propone l’aggiudicazione in suo favore.

La società seconda classificata impugna gli atti di gara con ricorso e motivi aggiunti, deducendo la non soccorribilità delle carenze del PEF e la sua non conformità alla lex specialis. La controinteressata propone ricorso incidentale diretto a contestare la qualificazione della gara come concessione. Il ricorso incidentale è dichiarato irricevibile perché proposto oltre il termine decadenziale dal bando, mentre il gravame principale è accolto.

La Motivazione della Corte

Il Collegio muove dalla distinzione tra appalto e concessione, che non riposa sul rapporto trilaterale ma sull’assunzione del rischio operativo da parte del concessionario, remunerato dall’incasso delle tariffe. La lex specialis qualifica la procedura come concessione non solo nominalmente, ma nella disciplina dettata dagli artt. 3, 15 e 17 del bando e del capitolato, che individuano nei proventi dall’utenza la fonte di remunerazione.

Quanto al ricorso incidentale, le censure attengono a vizi genetici della procedura, percepibili sin dalla pubblicazione della lex specialis e indipendenti dall’esito della gara: esse avrebbero dovuto essere proposte nel termine decadenziale avverso il bando. Il Collegio richiama l’indirizzo dell’Adunanza Plenaria secondo cui l’onere di immediata impugnazione presuppone clausole esattamente identificate e lesive prima dello svolgimento della gara.

Sul merito, il TAR ricorda che, in base all’art. 182, comma 5, d.lgs. n. 36/2023, il PEF è componente eventuale della concessione, ma conserva ruolo centrale quando il bando espressamente lo richieda. Nella specie l’art. 17 del disciplinare impone un PEF a pena di esclusione, contenente ricavi, costi, ammortamenti, costo del personale e utile d’impresa, mentre l’Allegato 7 al capitolato ne specifica struttura e contenuti. Tali prescrizioni integrano, senza contrastarla, la disciplina del bando: non è invocabile la gerarchia differenziata degli atti di gara.

Il Collegio esclude che la richiesta del PEF a pena di esclusione violi il principio di tassatività delle cause di esclusione, riferito alle sole fattispecie degli artt. 94 e 95, restando fermo il potere della stazione appaltante di determinare il contenuto dell’offerta economica.

Nel caso concreto, il documento allegato all’offerta si risolve in una elencazione di costi, con una stima di utile e ricavi non espressamente denominati, ripetuti in modo costante per le cinque annualità. Difettano gli elementi richiesti dall’Allegato 7: stato patrimoniale, conto economico, flussi di cassa e indici di risultato. Neppure la “relazione di giustifica” ha colmato le lacune: essa si limita a dettagliare le voci di costo e a rimodularne la distribuzione annua, lasciando invariati i totali, con indebita variazione postuma del documento offerto. L’offerta avrebbe dovuto essere esclusa, con annullamento dell’aggiudicazione.