Verifica dell’anomalia dell’offerta su monte ore e aumenti CCNL (TAR Lombardia n. 1183 del 23.12.2025)

Principi di diritto (Massima)
Nella verifica dell’anomalia dell’offerta, l’aggiudicatario deve quantificare i costi della manodopera considerando gli aumenti salariali già previsti dal CCNL vigente al momento della pubblicazione del bando, ancorché destinati a maturare nel corso dell’esecuzione del contratto: non si tratta di ius superveniens, ma di disciplina applicabile e prevedibile ex ante. Il costo della manodopera deve inoltre riflettere il monte ore che l’operatore si è impegnato a svolgere nell’offerta tecnica, non potendo essere calcolato su un numero di ore inferiore. Le economie di scala possono giustificare un costo orario inferiore alle tabelle ministeriali, ma non un monte ore incongruo. Il divieto di venire contra factum proprium rende inammissibile la censura che, se accolta, travolgerebbe la stessa posizione del ricorrente. Accertata la parziale fondatezza delle censure, la congruità dell’offerta va rivalutata dalla stazione appaltante in sede di riedizione del procedimento.

Il Fatto

Una centrale unica di committenza provinciale indice una procedura aperta, con criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa, per l’appalto del servizio di ristorazione scolastica e di fornitura pasti a domicilio. Al lotto relativo a un Comune partecipano tre operatori. Si classifica prima una società con sede nel medesimo Comune, seconda la ricorrente.

Poiché l’offerta della prima classificata supera la soglia di anomalia fissata dal disciplinare, la stazione appaltante avvia il procedimento di verifica e, all’esito delle giustificazioni, ritiene l’offerta non anomala e dispone l’aggiudicazione. La ricorrente presenta istanza di autotutela, contestando la sottostima dei costi della manodopera; il RUP conferma l’aggiudicazione. Il Comune avvia quindi l’esecuzione anticipata del servizio. La ricorrente impugna aggiudicazione, conferma ed esecuzione anticipata con ricorso e motivi aggiunti.

La Motivazione della Corte

Il Collegio respinge anzitutto le eccezioni di inammissibilità fondate sul divieto di venire contra factum proprium. La stima dei costi della manodopera contenuta nella lex specialis e la quantificazione offerta dalla ricorrente non dimostrano la congruità dell’offerta dell’aggiudicataria: la congruità va valutata separatamente, tenendo conto del monte ore che ciascun concorrente si è impegnato a svolgere.

Nel merito, il primo motivo è infondato. Il Collegio distingue i minimi salariali inderogabili fissati dal CCNL dai costi medi orari delle tabelle ministeriali, dai quali l’operatore può discostarsi con adeguate giustificazioni. Poiché le nuove tabelle sono state pubblicate il giorno stesso della scadenza del termine di presentazione delle offerte, l’operatore non poteva conoscerle: l’impegno al rispetto del CCNL vigente, assunto con apposita dichiarazione, non è contraddetto dall’indicazione di costi orari riferiti a tabelle non aggiornate. Il Collegio richiama un proprio precedente del 15.10.2024 n. 804, confermato da Cons. Stato, sez. IV, 2.5.2025 n. 3744.

È manifestamente infondato il secondo motivo: nelle giustificazioni l’aggiudicataria non ha modificato l’offerta, ma ha sostenuto di aver quantificato prudenzialmente i costi.

Il terzo e il quarto motivo sono esaminati congiuntamente. Il Collegio ritiene parzialmente fondate le censure sulla quantificazione dei costi. L’aggiudicataria non ha considerato gli aumenti salariali previsti dal CCNL, destinati a maturare durante l’esecuzione: non è ius superveniens, trattandosi di contratto collettivo entrato in vigore circa un anno prima del bando. Sono inoltre fondate le contestazioni sul monte ore, calcolato dividendo il costo complessivo per figura professionale per il costo orario, entrambi indicati dalla stessa aggiudicataria. Le economie di scala giustificano un costo orario inferiore, non un monte ore ridotto. È invece infondata la censura sugli scatti di anzianità, poiché la clausola sociale non impone di inquadrare i lavoratori con la stessa anzianità pregressa (Cons. Stato, sez. V, n. 6761 del 2020 e n. 4539 del 2022). È inammissibile, per venire contra factum proprium, la censura sulle spese di formazione, che la ricorrente ha parimenti collocato tra le spese generali.

Ne segue il rigetto del terzo motivo e l’accoglimento del quarto: non è possibile in questa sede stabilire se l’offerta sia insostenibile, dovendo la stazione appaltante rieditare la verifica. Il Collegio annulla quindi l’aggiudicazione e la sua conferma; il ricorso per motivi aggiunti è ammissibile e fondato, poiché l’esecuzione anticipata è provvedimento discrezionale che trae titolo dall’aggiudicazione illegittima.