Verifica di anomalia prospettica e subentro contrattuale nel giudizio di appalto (Cons. Stato n. 3286 del 27.04.2026)

Principi di diritto (Massima)
La verifica di anomalia ha carattere intrinsecamente prospettico e si svolge secondo parametri di ragionevole prevedibilità e non di certezza assoluta; non può quindi pretendersi dall’operatore economico la dimostrazione della immutabilità, per l’intera durata del contratto, di assetti normativi o contributivi suscettibili di modificazione. È inammissibile il motivo di appello che introduca un profilo di illegittimità non posto a fondamento del provvedimento di esclusione, non potendo l’oggetto del giudizio essere ampliato mediante integrazioni postume. Il subentro contrattuale ex art. 124 c.p.a. costituisce tutela in forma specifica del concorrente illegittimamente pretermesso e non esercizio di potere sostitutivo: quando il subprocedimento sia stato condotto in modo compiuto e l’illegittimità riscontrata attenga al modo di esercizio del potere, non residuano spazi per una nuova istruttoria sugli stessi profili.

Il Fatto

Una stazione appaltante universitaria indice una gara quinquennale per il servizio di pulizie e igiene ambientale, con aggiudicazione secondo il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa. Tre offerte risultano anomale; la società collocata al secondo posto impugna l’aggiudicazione e ottiene l’annullamento per violazione dei minimi salariali inderogabili, con declaratoria di inefficacia e subentro. La decisione è confermata in appello.

In esecuzione di un’ordinanza cautelare, la stazione appaltante avvia nei confronti della seconda classificata il subprocedimento di verifica di anomalia. Il RUP ritiene insufficienti le giustificazioni e dispone l’esclusione. Il TAR Lazio accoglie il ricorso, annulla i verbali e il provvedimento espulsivo e dispone il subentro. Il consorzio terzo classificato appella, deducendo la retrodatazione del costo della manodopera, l’illogicità della valutazione di congruità e lo sconfinamento del giudice nella sfera amministrativa.

La Motivazione della Corte

Il Collegio respinge il primo motivo sotto un duplice profilo. La censura sulla pretesa retrodatazione del quinquennio contrattuale è inammissibile, perché costituisce integrazione postuma della motivazione del provvedimento di esclusione: dai verbali del RUP emerge che la contestazione atteneva alla non attualità dei parametri retributivi rispetto alle tabelle ministeriali, non all’arco temporale di riferimento. L’oggetto del giudizio di legittimità resta delimitato dalle ragioni poste a fondamento dell’atto impugnato; il profilo, inoltre, non era stato devoluto in primo grado, con violazione dell’art. 104 c.p.a.

Nel merito la sentenza resiste. La posizione dell’operatore è distinta da quella del concorrente escluso, che aveva collocato il primo anno di servizio in un periodo anteriore alla pubblicazione del bando. Nel caso in esame il primo anno è stato fissato in un arco successivo alla pubblicazione e coerente con una ragionevole previsione di svolgimento del servizio, tenendo conto degli incrementi derivanti dal rinnovo del CCNL del giugno 2021. La differenza è qualitativa, non meramente quantitativa.

Quanto alla tabella rielaborata, il ricalcolo su un quinquennio sopravvenuto non è conferente: trasformerebbe la verifica di anomalia in un ricalcolo ex post dell’offerta e si porrebbe in contrasto con il principio secondo cui la durata del processo e i ritardi non imputabili al concorrente non possono tradursi in pregiudizio per la parte vittoriosa.

Il secondo profilo censura la pretesa di certificazioni attestanti la stabilità quinquennale delle agevolazioni contributive e delle aliquote INAIL. La Corte ritiene la richiesta ontologicamente inesigibile: rileva la spettanza attuale dell’agevolazione secondo la normativa vigente e la sua riconducibilità a uno status giuridico strutturale dell’impresa, non la sua cristallizzazione futura. L’ipotesi di trasformazione della cooperativa in società è mera congettura; decisivi sono i dati storici del triennio già disponibili all’amministrazione.

Il secondo motivo investe i limiti del sindacato giurisdizionale. Il one shot temperato non impone la riedizione del potere in ogni caso: opera quando residuino margini di apprezzamento non esercitati o quando il vizio consista in carenza istruttoria o violazione del contraddittorio. Qui il RUP ha esaminato in modo compiuto i profili dell’offerta e il giudice ha riscontrato analiticamente la manifesta irragionevolezza delle singole valutazioni. Il subentro contrattuale ex art. 124 c.p.a. è rimedio satisfattivo tipico, non sostituzione nella valutazione tecnico-discrezionale, e la verifica dei requisiti è rimasta espressamente ferma.