Annullamento d’ufficio GSE su certificati bianchi oltre i diciotto mesi (Cons. Stato n. 5689 del 15.07.2026)

Principi di diritto (Massima)
Il provvedimento con cui il GSE, dopo avere accolto una richiesta di verifica e certificazione dei risparmi energetici, riesamini la medesima situazione e ne contesti la sufficienza della documentazione posta a base dell’originaria approvazione, senza allegare dichiarazioni false né inadempimenti successivi, costituisce esercizio del potere di annullamento d’ufficio di cui all’art. 21-nonies l. n. 241/1990, e non del potere di decadenza di cui all’art. 42 d.lgs. n. 28/2011. Ne deriva l’applicazione del termine di diciotto mesi per i provvedimenti attributivi di vantaggi economici, decorrente, per gli atti anteriori alla novella, dal 28 agosto 2015, nonché dell’obbligo di motivare l’interesse pubblico concreto e attuale e di ponderare l’affidamento del destinatario. È illegittimo, inoltre, l’annullamento fondato sulla mancata produzione di documentazione non prevista dalla disciplina vigente al momento della presentazione della richiesta, quando il controllo assuma carattere massivo e sproporzionato, in luogo del controllo a campione.

Il Fatto

Una società accreditata come energy service company ha presentato al GSE, fra il maggio 2013 e il marzo 2017, numerose richieste di verifica e certificazione dei risparmi energetici per l’accesso al meccanismo dei certificati bianchi di cui al d.m. 28 dicembre 2012 e alle Linee guida EEN 9/11. Il Gestore le ha accolte, autorizzando l’emissione dei titoli.

Con comunicazione dell’8 giugno 2018 il GSE ha avviato un procedimento di annullamento d’ufficio dell’accoglimento di trentuno richieste, chiedendo documentazione integrativa e concedendo termini più volte prorogati. La società ha rappresentato la difficoltà di reperire la documentazione relativa a circa 170.000 interventi diffusi sul territorio. L’11 dicembre 2018 il GSE ha annullato le trentuno richieste, ha disposto il recupero di 18.068 TEE, per un controvalore di euro 3.851.571,76, e ha poi respinto l’istanza di riesame. Il TAR Lazio ha dichiarato improcedibile il ricorso introduttivo e respinto i motivi aggiunti; la società ha appellato.

La Motivazione della Corte

Il Consiglio di Stato accoglie l’appello e riforma la sentenza. Fondato è anzitutto il motivo sull’improcedibilità: l’istanza ex art. 56, comma 8, d.l. n. 76/2020 attiva un nuovo procedimento e il relativo diniego non sostituisce né conferma l’atto originario, sicché permane l’interesse alla decisione sul ricorso introduttivo.

Nel merito, la Corte qualifica il provvedimento come espressione dell’autotutela, non del potere di verifica e controllo. Depongono in tal senso il tenore letterale degli atti, che richiamano l’art. 21-nonies l. n. 241/1990 e mai l’art. 42 d.lgs. n. 28/2011, e la struttura del procedimento, costruita secondo la regola del contrarius actus. Una volta esercitato il potere, l’Amministrazione deve applicarne il regime pertinente, senza ibridazioni: non è consentita al giudice una riqualificazione che integri ex post la base legale dell’atto.

Da tale qualificazione deriva la violazione del termine di diciotto mesi. Poiché le approvazioni erano intervenute fra il 12 dicembre 2013 e il 3 dicembre 2015, il termine, decorrente dal 28 agosto 2015, era spirato il 3 giugno 2017, ben prima del provvedimento impugnato. Non vale l’evocazione dell’art. 21-nonies, comma 2-bis: la mancata ostensione di documenti richiesti in sede di controllo non equivale di per sé a una falsa rappresentazione dei fatti.

Il provvedimento difetta inoltre di motivazione sull’interesse pubblico concreto e attuale, risolvendosi nel generico richiamo alla tutela delle risorse pubbliche, e omette ogni ponderazione dell’affidamento consolidato dell’operatore.

Fondato è anche il motivo sull’istruttoria. Il GSE può richiedere documentazione ulteriore, ma non può fondare l’annullamento sul mancato assolvimento di obblighi documentali introdotti solo successivamente, come le autodichiarazioni dei clienti partecipanti specificate nei chiarimenti operativi del marzo 2017. Il controllo, infine, ha assunto carattere massivo e sproporzionato, riguardando centoventi richieste e circa 170.000 interventi, in contrasto con lo schema del controllo a campione.

Annullato il provvedimento principale, cadono in via derivata l’atto di recupero e il diniego di riesame.