Ammesse alle gare le organizzazioni di volontariato ma offerta incongrua va esclusa (TAR Lombardia n. 1175 del 22.12.2025)

Principi di diritto (Massima)
Le organizzazioni di volontariato, in quanto soggetti autorizzati dall’ordinamento a prestare servizi e ad operare sul mercato ancorche’ senza scopo di lucro, rientrano nel novero degli operatori economici ammessi alle procedure di evidenza pubblica. La definizione di operatore economico contenuta nell’art. 1, comma 1, lett. l), Allegato I.1, d.lgs. n. 36/2023, richiamata dall’art. 65, comprende qualsiasi persona o ente, anche senza scopo di lucro, che puo’ offrire prestazioni corrispondenti a quelle oggetto di gara, con elencazione non tassativa. Alle organizzazioni di volontariato non si estende la disciplina dell’art. 2, comma 5, legge n. 381/1991, dettata per le cooperative sociali. L’offerta che presenti una discrasia tra le risorse indicate nella relazione tecnica e quelle dell’offerta economica, con costi del personale non coperti, e’ indeterminata e incongrua e deve essere esclusa.

Il Fatto

Un’Azienda socio sanitaria territoriale ha indetto una procedura ristretta multilotto per l’affidamento del servizio di trasporto sanitario semplice, da aggiudicarsi con il criterio dell’offerta economicamente piu’ vantaggiosa. Al Lotto 2, relativo al trasporto in pronta disponibilita’ di due presidi ospedalieri, ha partecipato una societa’ cooperativa sociale, collocatasi seconda con 77,10 punti, e un’associazione di volontariato, prima con 100 punti.

Espletata la verifica di anomalia, con decreto la gara e’ stata aggiudicata all’associazione. La cooperativa ha impugnato l’aggiudicazione e gli atti di gara, deducendo l’inammissibilita’ della partecipazione degli enti di volontariato e l’indeterminatezza dell’offerta aggiudicataria, chiedendo in via principale il subentro e in subordine il risarcimento del danno. Respin
ta la domanda cautelare per difetto di periculum in mora, la causa e’ giunta alla decisione.

La Motivazione della Corte

Il Collegio affronta anzitutto l’eccezione di inammissibilita’ per mancata impugnazione delle clausole di bando e lettera di invito che ammettono gli enti di volontariato. L’eccezione, anche se accolta, non travolgerebbe l’intero ricorso ma solo i primi due motivi, diretti a contestare l’astratta possibilita’ di partecipazione, lasciando integri i motivi su congruita’, attendibilita’ e determinatezza dell’offerta.

Nel merito, il Tribunale ritiene infondati i primi due motivi. Il d.lgs. n. 36/2023 non restringe la nozione di operatore economico: l’elencazione dell’art. 65, comma 2, che menziona le sole cooperative sociali, ha carattere non tassativo, come gia’ affermato dalla giurisprudenza sul previgente art. 45 d.lgs. n. 50/2016. La definizione dell’Allegato I.1 e’ piu’ ampia e prescinde dalla finalita’ di lucro e dalla forma giuridica.

Non e’ estensibile alle organizzazioni di volontariato la disciplina delle cooperative sociali, perche’ le due tipologie di enti hanno statuti e finalita’ differenti: le prime non attribuiscono alcuna utilita’ economica, neppure indiretta, agli associati. Il diverso trattamento e’ quindi giustificato e non discriminatorio. Neppure l’art. 6 d.lgs. n. 36/2023 e l’art. 57 d.lgs. n. 117/2017 impediscono la partecipazione alle gare: il primo si limita a prefigurare modelli di amministrazione condivisa, il secondo esprime una mera preferenza per l’affidamento in convenzione, non un divieto di ricorso al mercato.

Quanto all’art. 41 d.lgs. n. 36/2023, anche gli enti di volontariato possono organizzare la propria attivita’ secondo parametri di efficienza, e l’utilizzo dei volontari costituisce un’asimmetria virtuosa che avvantaggia le stazioni appaltanti.

Diversamente, sono fondati il terzo e il quinto motivo. La relazione tecnica indica 3 dipendenti di sala operativa e 15 volontari, mentre l’offerta economica stima solo 2 dipendenti con qualifica di autista-soccorritore. La centrale operativa costituisce componente essenziale del servizio, da dedicare al lotto, e i relativi costi devono trovare copertura nel prezzo. La tesi dell’aggiudicataria, secondo cui tali dipendenti sarebbero gia’ in organico e non genererebbero costi, non convince. L’offerta e’ dunque indeterminata e incongrua e andava esclusa. Respinta l’eccezione di difetto di prova di resistenza, il ricorso e’ accolto e l’aggiudicazione annullata; non essendovi prova della stipula del contratto, resta ferma la facolta’ della stazione appaltante di non aggiudicare e rinnovare la gara.