Payback dispositivi medici, attività endoprocedimentale e difetto di giurisdizione (TAR Lazio n. 8244 del 05.05.2026)

Principi di diritto (Massima)
Il provvedimento regionale che, ai sensi dell’art. 9-ter, comma 9-bis, del d.l. n. 78/2015, definisce l’elenco delle aziende fornitrici di dispositivi medici soggette al ripiano del superamento del tetto di spesa per gli anni 2015-2018 e determina gli importi dovuti da ciascuna di esse non è espressione di potere autoritativo, ma costituisce attività meramente ricognitiva e riepilogativa, priva di discrezionalità. Ne deriva che la controversia, vertendo su una situazione di diritto soggettivo a contenuto patrimoniale, appartiene alla giurisdizione del giudice ordinario. Gli atti statali di fissazione del tetto e di certificazione del superamento della spesa restano invece impugnabili dinanzi al giudice amministrativo.

Il Fatto

Una società fornitrice di dispositivi medici ha impugnato dinanzi al TAR Lazio la determinazione della Regione Piemonte che, per gli anni dal 2015 al 2018, l’ha inclusa nell’elenco delle aziende tenute al ripiano del superamento del tetto di spesa regionale, con conseguente obbligo di versamento. Unitamente all’atto regionale, la ricorrente ha gravato i presupposti atti statali: il decreto ministeriale del 6 luglio 2022 di certificazione dello sforamento e il successivo decreto del 6 ottobre 2022 recante le linee guida propedeutiche all’emanazione dei provvedimenti regionali, nonché l’intesa sancita in Conferenza Stato-Regioni.

La società ha domandato l’annullamento degli atti impugnati, l’accertamento dell’insussistenza del credito della Regione e la condanna alla restituzione delle somme eventualmente versate, oltre al risarcimento dei danni. In corso di giudizio, il Collegio ha sollevato d’ufficio l’eccezione di inammissibilità per difetto di giurisdizione.

La Motivazione del Tribunale

Il Tribunale ha preliminarmente ricostruito il quadro normativo, evidenziando come il meccanismo del payback imponga alle imprese fornitrici – dal 2015 in misura crescente fino al 50% – il ripiano dello sforamento del tetto regionale, secondo l’incidenza del proprio fatturato. Ha quindi richiamato il sistema introdotto dal comma 9-bis dell’art. 9-ter del d.l. n. 78/2015, che attribuisce alle Regioni il compito di definire l’elenco delle aziende soggette al ripiano, previa verifica documentale tramite gli enti del servizio sanitario regionale.

Quanto agli atti ministeriali e all’intesa, la domanda è stata respinta nel merito. Il Tribunale ha richiamato la sentenza della Corte costituzionale n. 140 del 2024, che ha ritenuto il meccanismo del payback, per il periodo 2015-2018, una misura ragionevole e proporzionata, conforme alla riserva di legge di cui all’art. 23 Cost. e non lesiva dell’affidamento e del principio di irretroattività, essendo il meccanismo noto alle imprese sin dall’originaria previsione normativa. Le censure riproposte dalla ricorrente risultano pertanto infondate per le medesime ragioni già esaminate dalla giurisprudenza interna.

Per la parte relativa al provvedimento regionale, il ricorso è stato invece dichiarato inammissibile per difetto di giurisdizione. Il Collegio ha rilevato come, nel sistema delineato dal comma 9-bis, le Regioni non determinino il tetto né certifichino il superamento, né quantifichino lo scostamento, limitandosi a dare attuazione a quanto già stabilito dagli atti statali. L’attività regionale è stata quindi qualificata come endoprocedimentale, priva di margini di discrezionalità e consistente nella mera verifica contabile e nella compilazione di elenchi riepilogativi delle quote dovute.

Da tale ricostruzione emerge che l’atto regionale non incide su posizioni di interesse legittimo, ma dà vita a un rapporto obbligatorio tra l’amministrazione e l’impresa, radicato su un diritto soggettivo patrimoniale al corretto calcolo dell’importo. Facendo applicazione del criterio del petitum sostanziale e richiamando la giurisprudenza delle Sezioni Unite (n. 28429 del 2022, n. 8188 del 2022, n. 10089 del 2020), il Tribunale ha indicato nel giudice ordinario il giudice munito di giurisdizione, assegnando i termini di cui all’art. 11 c.p.a. per l’eventuale riproposizione del giudizio. Le spese sono state compensate per la complessità delle questioni.