Limiti dell’autonomia contrattuale negli appalti del ciclo rifiuti davanti alla regolazione ARERA (TAR Lombardia n. 3497 del 30.10.2025)

Principi di diritto (Massima)
All’ARERA spetta, ai sensi dell’art. 1, comma 527, lett. e) e f), della legge n. 205/2017, il potere di definire gli schemi tipo dei contratti di servizio del ciclo dei rifiuti e il metodo tariffario anche per i singoli servizi di gestione, senza che la titolarità di un appalto pubblico in luogo di una concessione valga a sottrarre l’operatore alla regolazione. Lo schema tipo è legittimo nei contenuti minimi già imposti da norme inderogabili, ma non può introdurre un meccanismo di adeguamento del corrispettivo di gara alla “coerenza” con i costi riconosciuti dal metodo tariffario, perché elude l’art. 60 del d. lgs. n. 36/2023 in tema di revisione dei prezzi. Parimenti illegittime sono le clausole che rendono indeterminata la durata dell’affidamento facendola dipendere dall’equilibrio economico-finanziario o dal valore di subentro, in contrasto con l’art. 120, comma 11, del codice dei contratti pubblici, nonché la prescrizione di un unico CCNL di settore, in violazione dell’art. 11, comma 3, del d. lgs. n. 36/2023.

Il Fatto

Le società ricorrenti operano nel settore dei rifiuti e, all’esito di procedure di evidenza pubblica, hanno stipulato con enti locali contratti di appalto per raccolta e trasporto di rifiuti, ancora in esecuzione.

Con ricorso collettivo hanno impugnato la deliberazione ARERA n. 385/2023/R/RIF del 3 agosto 2023, recante lo schema tipo di contratto di servizio, e, come atto presupposto, la deliberazione n. 363/2021/R/RIF sul metodo tariffario rifiuti per il secondo periodo. L’Autorità ha eccepito l’inammissibilità per mancata integrazione del contraddittorio e l’irricevibilità delle censure avverso l’atto presupposto; il Collegio ha disposto l’integrazione con ordinanza n. 2252/2025.

La Motivazione della Corte

Il Tribunale respinge innanzitutto l’eccezione di tardività. In materia di atti regolatori la lesione si concretizza con l’atto applicativo, i cui termini decadenziali valgono anche per l’atto presupposto: solo la determinazione n. 385/2023 ha differenziato le ricorrenti dalla generalità degli operatori, rendendo ammissibile l’impugnazione anche della deliberazione tariffaria anteriore.

Nel merito, il primo motivo è infondato. La legge attribuisce all’Autorità la regolazione del ciclo dei rifiuti, comprensivo del servizio integrato e dei singoli servizi; l’art. 7, comma 2, del d. lgs. n. 201/2022 prevede il potere di predisporre schemi di contratti tipo indipendentemente dal grado di integrazione. Appalto e concessione sono entrambe forme di gestione ex art. 14 del d. lgs. n. 201/2022 e non incidono sulla natura del servizio.

Anche il secondo motivo è infondato: lo schema tipo fissa contenuti minimi già imposti da norme imperative, in particolare dall’art. 24 del d. lgs. n. 201/2022, che integra il contratto ai sensi dell’art. 1374 cod. civ. La portata retroattiva della regolazione non è preclusa, ove sorretta da ragioni di interesse generale.

È invece fondato il terzo motivo. L’art. 7.1 dello schema subordina il corrispettivo di gara alla coerenza con i costi riconosciuti dal metodo tariffario. Ma il metodo fissa solo i valori massimi della TARI, non i corrispettivi contrattuali, che derivano dall’offerta in gara; per le sopravvenienze resta il rimedio della revisione dei prezzi ex art. 60 del d. lgs. n. 36/2023. La clausola contrasta quindi con norma primaria.

Fondati sono pure il quarto e il quinto motivo. Le clausole sugli artt. 5.2, 11.1 lett. b), 15.1 lett. k), 22.5 e 22.8 estendono la durata per garantire l’equilibrio economico-finanziario o in caso di mancato pagamento del valore di subentro: esse eccedono il contenuto tipizzato dal legislatore, rendono indeterminato il vincolo e confliggono con la proroga tecnica ex art. 120, comma 11, cod. contratti pubblici. Il principio di conservazione dell’equilibrio contrattuale riguarda il sinallagma, non la durata.

Quanto al personale, l’art. 22.7 prevede una facoltà e non un obbligo di assorbimento, quindi si sottrae alle censure. È invece illegittimo l’art. 23, che impone il CCNL di settore stipulato dalle organizzazioni comparativamente più rappresentative, in violazione dell’art. 11, comma 3, del d. lgs. n. 36/2023, che consente di indicare nell’offerta un diverso contratto collettivo con stesse tutele. Accolto infine il settimo motivo, per la mancata inclusione dell’offerta tra i documenti contrattuali. Il ricorso è accolto nei termini di cui in motivazione, con condanna dell’Autorità alle spese.