COSAP e gestione di parcheggi: l’interpretazione dell’atto è riservata al merito (Cass. civ. Sez. I n. 23241 del 13.08.2025)

Principi di diritto (Massima)
In tema di COSAP, il canone per l’occupazione di spazi ed aree pubbliche è dovuto dalla società concessionaria quando dagli accordi emerga che le aree le sono state affidate per una gestione autonoma e con proprio profitto, e non già il mero servizio di gestione con esazione delle somme dagli utenti. L’art. 63 del d.lgs. n. 446 del 1997 non richiede un formale atto di concessione, essendo sufficiente l’occupazione di fatto del bene, né l’espressa indicazione del canone, che può essere determinato per relationem mediante il richiamo al regolamento comunale. L’interpretazione dell’atto amministrativo a contenuto non normativo è riservata al giudice di merito e soggiace alle regole sull’interpretazione del contratto; essa è censurabile in cassazione solo per violazione dei criteri legali di ermeneutica o per vizio di motivazione, con specifica indicazione dei canoni in concreto inosservati.

Il Fatto

Il Comune ha notificato a una società concessionaria un’ingiunzione per il pagamento del COSAP relativo agli anni 2014 e 2015, oltre sanzioni, per l’occupazione delle aree di un parcheggio costruito in forza di una convenzione e affidato alla società dal 2011.

La società ha proposto opposizione, respinta dal Tribunale. Anche la Corte d’appello ha respinto il gravame, ritenendo che gli accordi avessero attribuito alla concessionaria le aree, da gestire in autonomia e con proprio profitto, e che il Regolamento comunale COSAP fosse richiamato per relationem. La società ha proposto ricorso per cassazione con quattro motivi; il Comune ha resistito con controricorso.

La Motivazione della Corte

La ricorrente sosteneva che l’atto di affidamento fosse un provvedimento amministrativo, non un contratto, e che l’omessa indicazione del canone e del suo importo impedisse di pretendere il pagamento. Deduceva inoltre che l’occupazione dovesse riferirsi all’utente del servizio, cioè al conducente in sosta, e non alla concessionaria.

La Corte richiama l’orientamento in tema di TOSAP, che condivide con il COSAP il presupposto dell’occupazione: occorre verificare in concreto se la società occupi l’area sottraendola all’uso pubblico, oppure se le sia attribuito il mero servizio di gestione con esazione delle somme dagli utenti, con esenzione della concessionaria (Cass. n. 18670/2023). In tema di COSAP, si è affermato che il canone costituisce il corrispettivo dell’utilizzazione particolare del bene pubblico, non richiede un formale atto di concessione ed è dovuto anche in caso di occupazione di fatto posta in essere dalla società in piena autonomia d’impresa (Cass. n. 16395/2021).

Il giudice di merito ha ritenuto, con apprezzamento incensurabile, che gli accordi non attribuissero alla società la sola gestione del servizio, ma le affidassero le aree dei parcheggi, e che il richiamo alle “condizioni applicate dal Comune per aree similari” implicasse l’applicazione del canone. La Corte ribadisce che l’interpretazione dell’atto amministrativo a contenuto non normativo, risolvendosi nell’accertamento della volontà della p.a., è riservata al giudice di merito e segue le regole dettate per l’interpretazione dei contratti (Cass. n. 15367/2024), con censurabilità in legittimità solo per violazione dei criteri legali di ermeneutica o per vizio di motivazione (Cass. n. 25554/2018).

La ricorrente, dolendosi del risultato ermeneutico e prospettando un diverso esito interpretativo, non ha indicato i canoni in concreto inosservati né le lacune argomentative del ragionamento del merito. Manca inoltre la trascrizione della regolamentazione pattizia contestata, necessaria per consentire il controllo di legittimità. La eterointegrazione dell’atto rientra nel tema dell’interpretazione ed è rimessa al giudice del merito; quanto all’affidamento, la concessionaria conosceva o doveva conoscere il regolamento comunale, atto previsto dalla legge e richiamato nella missiva inviata dal Comune.

I motivi sono pertanto respinti, con condanna della ricorrente alle spese di legittimità e con l’attestazione dei presupposti per il versamento del contributo unificato ai sensi dell’art. 13, comma 1-quater, del d.P.R. n. 115 del 2002.