Addizionalità e baseline nei certificati bianchi: onere del proponente e discrezionalità GSE (Cons. Stato n. 1593 del 02.03.2026)

Principi di diritto (Massima)
Nei titoli di efficienza energetica il requisito dell’addizionalità costituisce presupposto strutturale per l’accesso al meccanismo incentivante e risponde al principio di necessità dell’aiuto: le risorse pubbliche devono finanziare solo risparmi energetici che non si sarebbero verificati in assenza dell’incentivo. L’accertamento avviene mediante confronto con uno scenario controfattuale (c.d. baseline), ancorato al contesto concreto di mercato e di settore, non a una costruzione astratta. L’onere di dimostrare la correttezza della baseline e l’effettiva addizionalità grava sul proponente, in forza del principio di autoresponsabilità, e la relativa valutazione del GSE integra discrezionalità tecnica, sindacabile nei soli limiti della manifesta illogicità, irragionevolezza o travisamento dei fatti. Il mancato coinvolgimento di ENEA non integra vizio istruttorio, essendo il relativo supporto facoltativo.

Il Fatto

Una società, nella qualità di ESCo, presenta nel 2016 una proposta di progetto e programma di misura per un intervento di efficientamento energetico, consistente nella realizzazione di gasdotti per la fornitura diretta di azoto e ossigeno a clienti industriali. Quale baseline la società individua la fornitura dei gas allo stato liquido e su gomma, ritenuta la pratica ordinaria del mercato di riferimento.

Il GSE, dopo più richieste istruttorie e un preavviso di rigetto, nega l’ammissibilità della proposta, ritenendo non dimostrata l’addizionalità dell’intervento e non superato il carattere standard dell’allaccio ai gasdotti esistenti. Il TAR Lazio respinge il ricorso e i motivi aggiunti. La società, divenuta nel frattempo Enel X Advisory Services, propone appello per la riforma della sentenza.

La Motivazione della Corte

Il Consiglio di Stato ricostruisce il sistema delle Linee guida EEN 9/11, che definiscono il risparmio netto come risparmio lordo depurato degli effetti che si sarebbero comunque prodotti per evoluzione tecnologica, normativa o di mercato, e il coefficiente di addizionalità come rapporto tra risparmio netto e lordo. La funzione selettiva del requisito è quella di evitare che l’incentivo divenga un sussidio generalizzato, anche per interventi già economicamente sostenibili o tecnologicamente maturi.

Richiamando i propri precedenti (Cons. Stato, sez. II, n. 10920 del 2023; n. 2581 del 2022; n. 4177 del 2025; n. 3264 del 2025; n. 947 del 2025; n. 2423 del 2025; sez. VI n. 4519 del 2017; sez. IV n. 594 del 2021), la Corte sottolinea che l’addizionalità non si esaurisce in una valutazione tecnologica, ma include profili economici e di mercato, e che la baseline deve essere ancorata alle condizioni concrete del settore e del momento temporale rilevante. L’onere dimostrativo ricade sul proponente e le valutazioni del GSE sono espressione di discrezionalità tecnica.

Applicando tali principi, il Collegio esclude che il TAR abbia imposto un onere probatorio eccedente. La documentazione prodotta — costi elevati, criticità realizzative, payback prolungato — attiene alla complessità dell’iniziativa, ma non dimostra che, in presenza di infrastrutture vicine e fabbisogni significativi, l’allaccio non fosse economicamente sostenibile. La baseline elaborata dalla società assume a riferimento una soglia di sostenibilità individuata unilateralmente dal proponente, e l’analisi comparativa si limita a pochi casi di mancato allacciamento, senza offrire il quadro complessivo delle scelte effettuate in condizioni analoghe. Il ritorno economico dilazionato o i margini inferiori non equivalgono, di per sé, alla prova della necessità dell’aiuto.

La Corte rigetta anche la censura sull’omesso coinvolgimento di ENEA: l’art. 6, comma 1, del d.m. 28 dicembre 2012, nel prevedere che il GSE si avvalga del supporto dell’Agenzia, disciplina un rapporto di collaborazione tecnica rimesso alle valutazioni del Gestore, confermato dal carattere facoltativo esplicitato dall’art. 12, comma 8, del d.m. 11 gennaio 2017. Quanto ai motivi aggiunti, il secondo motivo è manifestamente infondato: l’art. 56, comma 7, del d.l. n. 76/2020 non ha efficacia retroattiva automatica e richiede, ai sensi del comma 8, un’apposita istanza di riesame, non proposta nella specie. L’appello è respinto, con compensazione delle spese in ragione della complessità delle questioni.