Ribasso costi manodopera e verifica anomalia nel nuovo Codice appalti (C.G.A.R.S. n. 234 del 01.04.2025)

Principi di diritto (Massima)
Nel vigore del d.lgs. 36/2023, l’art. 41, comma 14, nel prevedere che i costi della manodopera e della sicurezza sono scorporati dall’importo assoggettato al ribasso, non impone l’esclusione automatica dell’operatore che abbia ribassato i costi della manodopera indicati dalla stazione appaltante. La clausola della lex specialis che riproduce tale previsione va letta unitamente alle altre disposizioni della legge di gara, e in particolare al criterio del minor prezzo espresso mediante unico ribasso percentuale e all’onere di indicare i costi della manodopera in base alla propria organizzazione aziendale: ne deriva che il ribasso è ammesso a condizione che l’operatore dimostri che esso deriva da una più efficiente organizzazione aziendale. L’offerta deve pertanto essere sottoposta a verifica di anomalia, sede in cui il concorrente prova l’efficienza organizzativa e il rispetto dei minimi salariali. I chiarimenti della stazione appaltante che si limitino a ricondurre clausole ambigue al loro unico significato possibile non hanno portata modificativa e non violano il principio di par condicio.

Il Fatto

Il Parco archeologico di Naxos ha bandito una procedura negoziata, con criterio del minor prezzo, per il servizio di pulizia, scerbature e diserbo di aree archeologiche. Aggiudicataria era la società appellante, che aveva quantificato i costi della manodopera in misura inferiore a quella stimata dalla stazione appaltante. La seconda classificata ha impugnato l’aggiudicazione.

Il TAR Sicilia, Sezione staccata di Catania, con sentenza breve, ha accolto la domanda demolitoria, ritenendo violato l’art. 4, comma 1, del disciplinare che qualificava i costi della manodopera come non soggetti a ribasso, e ha respinto la domanda di inefficacia del contratto e quella risarcitoria. Ha proposto appello la società aggiudicataria, deducendo l’erronea lettura della legge di gara, la nullità della sentenza per lesione del contraddittorio e, in via subordinata, motivi di ricorso incidentale e la condanna al risarcimento del danno.

La Motivazione della Corte

Il Collegio accoglie il primo motivo, di valenza assorbente. Il primo giudice si è limitato a valorizzare le parole “non soggetti a ribasso” dell’art. 4, comma 1, del disciplinare, senza confrontarsi con le altre previsioni della stessa legge di gara. L’art. 5 imponeva un unico ribasso percentuale sull’importo a base di gara, comprensivo delle spese della manodopera; l’art. 4, comma 6, richiedeva di indicare i costi della manodopera “in base alla propria organizzazione aziendale”, onere superfluo se quei costi fossero stati definitivamente fissati dalla stazione appaltante; l’art. 21, comma 1, richiamava come non soggetti a ribasso i soli costi della sicurezza.

Il chiarimento reso dalla stazione appaltante il 14 marzo 2024 non ha modificato la lex specialis, ma ha ricondotto clausole ambigue all’unico significato compatibile con la loro portata complessiva. Resta rispettato il limite del carattere non integrativo né modificativo dei chiarimenti, secondo il principio affermato da Cons. Stato, III, n. 10301 del 2022, richiamato anche da Cons. Stato, V, n. 1793 del 2024 e n. 802 del 2024; una portata novativa avrebbe ceduto al testo della legge di gara, come in Cons. Stato, V, n. 2260 del 2021.

Sul piano normativo, l’art. 41, comma 14, del d.lgs. 36/2023 è disposizione ambivalente: come già il previgente Codice, consente il ribasso sui costi della manodopera indicati dalla stazione appaltante, purché l’operatore dimostri che esso deriva da una più efficiente organizzazione aziendale, secondo la lettura già accolta da Cons. Stato, V, n. 5665 del 2023. Ne segue che il concorrente non va escluso automaticamente, ma la sua offerta va assoggettata a verifica di anomalia, dove prova l’efficienza organizzativa e il rispetto dei minimi salariali (Cons. Stato, V, n. 9254 del 2024).

Nel caso concreto la verifica si è svolta regolarmente: la commissione ha acquisito documentazione sulla congruità della manodopera, il RUP ha chiesto una relazione giustificativa e ha ritenuto congruo il costo dichiarato, valorizzando la diversa composizione della squadra. Tali valutazioni sono ormai insindacabili, perché la ricorrente non ha riproposto in appello, ex art. 101, comma 2, Cod. proc. amm., i motivi assorbiti, che devono intendersi rinunciati. L’appello è quindi accolto e il ricorso di primo grado reietto; resta assorbita la domanda risarcitoria, essendo il contratto in avanzato stato di esecuzione. Le spese del doppio grado sono compensate.