Richiamo a delibera annullata illegittimo per difetto di motivazione sull’affidamento (TAR Lombardia n. 2537 del 02.10.2024)

Principi di diritto (Massima)
Il provvedimento amministrativo che fonda la propria scelta sull’applicazione dei criteri fissati da una delibera già annullata dal giudice amministrativo è viziato da difetto assoluto di motivazione e da carenza radicale del presupposto, poiché assume a proprio fondamento un atto espunto dal mondo giuridico. Il richiamo per relationem a un provvedimento annullato non soddisfa il requisito dell’art. 3 l. 241/1990 e impone all’amministrazione di rideterminare i criteri con rinnovata motivazione, rispettosa dell’effetto conformativo della sentenza. Ove la Regione intenda sopprimere una funzione non tariffata, la presenza di un canale alternativo di finanziamento non la esonera dal motivare sull’an e sul quomodo del sacrificio imposto alle strutture che non possiedono i requisiti per accedere a quel canale. La posizione di legittimo affidamento di tali strutture non impedisce la scelta soppressiva, ma esige un dovere motivazionale rafforzato e misure transitorie o termini di adeguamento, in ossequio al principio di proporzionalità.

Il Fatto

La società ricorrente gestisce un istituto di ricovero e cura a carattere scientifico, accreditato e a contratto con il servizio sanitario regionale e convenzionato con la facoltà di medicina di un ateneo come sede didattica. Per anni ha beneficiato del finanziamento regionale della funzione non tariffata denominata didattica universitaria, istituita e poi confermata annualmente.

Con una prima delibera la Regione aveva espunto tale funzione dal novero di quelle sovvenzionabili, sul presupposto dell’assorbimento ad opera delle maggiorazioni tariffarie. Il Consiglio di Stato, con la sentenza n. 3711 del 2021, ha annullato quella delibera per insufficienza motivazionale, rilevando che le strutture convenzionate prive dei requisiti per le maggiorazioni restavano prive di ogni finanziamento. Le delibere successive, adottate in riedizione del potere, hanno confermato la soppressione e sono state impugnate davanti al TAR, che ha riunito i ricorsi.

La Motivazione della Corte

Il Tribunale affronta anzitutto la delibera che ripartisce il fondo per le funzioni non coperte da tariffe. La scelta di non annoverare la didattica universitaria deriva esclusivamente dall’applicazione dei criteri della precedente delibera, a contenuto programmatico. Poiché quella delibera era già stata annullata, il nuovo provvedimento poggia su un presupposto inefficace e illegittimo. Il richiamo per relationem a un atto annullato in sede giurisdizionale non rispecchia il requisito dell’art. 3 l. 241/1990, perché fonda il provvedimento su un presupposto inesistente: ne deriva difetto assoluto di motivazione e carenza radicale del presupposto, con richiamo alla giurisprudenza amministrativa citata.

Quanto al ricorso avverso la delibera dichiarata nulla dal Consiglio di Stato con la sentenza n. 2292 del 2023, il TAR ne dichiara l’improcedibilità per sopravvenuta carenza di interesse. La declaratoria di nullità per violazione del giudicato assorbe l’interesse all’annullamento, secondo il principio dell’Adunanza Plenaria n. 2 del 2013. Il Collegio precisa che la nullità ha colpito l’unico contenuto precettivo della delibera, non un frammento dispositivo, con la conseguenza che la scelta abolitrice è in toto priva di effetti.

Il nucleo della decisione riguarda la delibera adottata in ulteriore riedizione del potere. Il Tribunale respinge l’interpretazione dell’art. 27 bis, co. 6, l.r. 33/2009 proposta dalla ricorrente: la norma si limita a stabilire l’alternatività tra i due canali, senza imporre il mantenimento della funzione non tariffata. Il legislatore regionale ha anzi espresso l’intento opposto, perseguendo la trasformazione delle funzioni non tariffabili in prestazioni tariffabili.

Sono invece fondate le censure sul difetto di motivazione. Il giudicato a formazione progressiva, richiamato dalle pronunce dell’Adunanza Plenaria, vincola il giudice e l’amministrazione. La delibera, tuttavia, si limita a richiamare le motivazioni di un provvedimento già dichiarato nullo e a riconoscere un importo per il solo anno 2019, senza esternare le ragioni dell’an e del quomodo dell’ablazione. Manca ogni spiegazione sul perché le strutture non possano ambire ad analoghi importi per gli anni successivi e sull’opzione del graduale adeguamento. La delibera è quindi intrinsecamente contraddittoria e incorre negli stessi vizi già censurati.

Identico ragionamento vale per la delibera relativa all’anno 2022, che rimanda ai criteri della delibera annullata e, in via implicita, alle delibere successive, mutuandone per derivazione i vizi. Il TAR accoglie i ricorsi e annulla le tre delibere, salva la riedizione del potere: l’esito resta libero, ma la Regione dovrà specificamente motivare sul sacrificio dell’affidamento e assicurare, in linea con il principio di proporzionalità, una tutela adeguata alle strutture escluse. Spese compensate.