Accesso documentale e controinteressati: necessaria l’integrazione del contraddittorio (Cons. Stato n. 2825 del 08.04.2026)

Principi di diritto (Massima)
Nel giudizio avente ad oggetto l’accesso ai documenti amministrativi, sono controinteressati, ai sensi dell’art. 22, comma 1, lett. c), della legge n. 241/1990, tutti i soggetti, individuati o facilmente individuabili in base alla natura del documento richiesto, che dall’esercizio dell’accesso vedrebbero compromesso il loro diritto alla riservatezza. Il ricorso proposto ai sensi dell’art. 116, comma 1, cod. proc. amm. deve essere notificato all’amministrazione e ad almeno un controinteressato. Quando i dati richiesti siano riferibili a categorie di soggetti determinabili solo a posteriori, il contraddittorio deve essere integrato in giudizio nei confronti di costoro, a tutela delle loro esigenze di riservatezza e difesa, e l’integrazione è rilevabile d’ufficio dal giudice. L’omessa comunicazione dell’istanza di accesso ai controinteressati da parte dell’amministrazione non esonera il giudice né legittima la definizione del giudizio senza la loro partecipazione. Il difetto di contraddittorio comporta l’annullamento della sentenza e la rimessione della causa al giudice di primo grado ai sensi dell’art. 105, comma 1, cod. proc. amm..

Il Fatto

La Camera di Commercio, Industria, Artigianato e Agricoltura di Roma avviava la procedura per il rinnovo del Consiglio camerale per il mandato 2025-2030, ai sensi dell’art. 12 della legge n. 580/1993 e del D.M. n. 156/2011. Un’associazione territoriale presentava le proprie candidature per diversi seggi. Non risultando documentato il requisito dell’operatività triennale nella circoscrizione, l’amministrazione richiedeva integrazioni documentali che l’associazione non forniva, formalizzando anzi il proprio rifiuto. La C.C.I.A.A. disponeva quindi l’esclusione dalla procedura per mancata prova dei requisiti soggettivi di partecipazione.

L’associazione esclusa presentava istanza di accesso documentale per ottenere l’elenco delle organizzazioni partecipanti, le risposte fornite in sede di verifica dei requisiti e i relativi allegati. L’amministrazione negava l’accesso sul rilievo del difetto di un interesse diretto, concreto e attuale. Il TAR Lazio accoglieva il ricorso ai sensi dell’art. 60 cod. proc. amm., riconoscendo l’interesse difensivo e ordinando l’esibizione. La C.C.I.A.A. proponeva appello.

La Motivazione della Corte

Il primo motivo investe l’omessa considerazione, da parte del TAR, dell’eccezione di inammissibilità per mancata notifica del ricorso ad almeno un controinteressato. Il Collegio richiama l’art. 116, comma 1, cod. proc. amm. e la nozione di controinteressato dell’art. 22, comma 1, lett. c), della legge n. 241/1990, richiamando la lettura offerta da Cons. Stato, Sez. V, n. 2634 del 2018.

Il Consiglio di Stato ritiene ammissibile il ricorso di primo grado: all’associazione esclusa non poteva addebitarsi l’omessa notifica a soggetti la cui identità non emergeva dal diniego opposto dall’amministrazione. Il Collegio precisa però che, trattandosi di dati riferibili a categorie di soggetti determinabili a posteriori, il contraddittorio doveva essere necessariamente integrato nei confronti delle organizzazioni partecipanti.

La qualificazione dei controinteressati muove dall’esame del contenuto degli allegati richiesti. Il Collegio rileva che essi contengono elementi informativi riferiti alle singole imprese aderenti: occupati, titolari, soci e amministratori, elenco delle imprese iscritte e regolarità dei pagamenti delle quote associative. Per le imprese individuali tali dati rendono conoscibili dati personali del titolare, rispetto ai quali sono ipotizzabili esigenze di riservatezza.

Il Collegio aggiunge che l’appartenenza alle singole associazioni è suscettibile di disvelare preferenze e orientamenti degli aderenti, rispetto ai quali sussiste l’esigenza di difendersi da indebite diffusioni. Ne deriva la sussistenza di un controinteresse che impone l’integrazione del contraddittorio, a nulla rilevando l’omessa comunicazione dell’istanza di accesso a cura dell’amministrazione: si tratta di profilo rilevabile d’ufficio.

L’appello è pertanto accolto parzialmente, senza scrutinio delle ulteriori censure, per il fondamento del primo motivo nella sola parte relativa alla mancata integrazione del contraddittorio. Il difetto determina l’annullamento della sentenza impugnata e la rimessione della causa al giudice di primo grado, in diversa composizione, ai sensi dell’art. 105, comma 1, cod. proc. amm.. Le spese del doppio grado sono compensate.