Condono edilizio, criterio funzionale per le opere interne e onere della prova (Cons. Stato n. 3914 del 18.05.2026)

Principi di diritto (Massima)
In tema di condono edilizio straordinario, la distinzione tra criterio strutturale e criterio funzionale di ultimazione dell’opera, posta dall’art. 31, comma 2, legge n. 47/1985, si àncora alla natura materiale delle opere e non alla loro classificazione nelle tipologie dell’allegato 1 al d.l. n. 269/2003. Le opere interne a un edificio preesistente, accompagnate da mutamento di destinazione d’uso, restano soggette al criterio funzionale anche quando il cambio di destinazione integri, ai fini del titolo abilitativo ordinario, un intervento di nuova costruzione ex art. 3, comma 1, lett. e), d.P.R. n. 380/2001. Il completamento funzionale richiede uno stato di avanzamento che consenta potenzialmente la fruizione del bene, salve le sole finiture, con una riconoscibile identità funzionale. La prova della data certa di ultimazione, come di ogni presupposto della sanatoria, grava sul richiedente.

Il Fatto

La società proprietaria di un manufatto realizzato in Roma in forza di concessioni edilizie degli anni Novanta presenta nel 2004 tre domande di condono per il cambio di destinazione d’uso da deposito pertinenziale a tre unità residenziali, indicando come data di ultimazione il 1° gennaio 2000 e qualificando l’abuso come tipologia 3. Segue, nel 2007, un’istanza di rettifica verso la tipologia 1.

Roma Capitale respinge le istanze con tre determinazioni del 21 novembre 2018, ritenendo mancato il completamento funzionale delle opere entro il 31 marzo 2003. Il TAR Lazio, riuniti i ricorsi, li respinge. La società appella, deducendo l’erronea qualificazione dell’abuso, l’applicabilità del criterio strutturale e la contraddittorietà dell’istruttoria.

La Motivazione della Corte

Il Collegio disattende l’eccezione di inammissibilità dell’appello per difetto di specificità: l’atto individua puntualmente i passaggi censurati della sentenza e vi contrappone argomentazioni non coincidenti con i motivi di primo grado, integrando il requisito dell’art. 101, comma 1, c.p.a.

Nel merito, la questione centrale è la qualificazione dell’abuso. L’intervento si sostanzia in opere interne funzionali al frazionamento e al mutamento di destinazione, senza ampliamenti o trasformazioni plano-volumetriche tali da rendere il fabbricato diverso dal preesistente: esso rientra nella tipologia 3. Il Collegio chiarisce che il mutamento di destinazione urbanisticamente rilevante, pur integrando una nuova costruzione ai fini del titolo abilitativo ordinario, non comporta automaticamente la riconduzione alla tipologia 1: le due categorie operano su piani distinti. Né la creazione di nuova SUL è sintomo univoco di nuova costruzione, posto che l’art. 2, comma 1, lett. e), l.r. Lazio n. 12/2004 ammette ristrutturazioni con aumento di SUL entro la sagoma.

Il passaggio decisivo è però altro: anche ammessa la tipologia 1, non ne deriva l’applicazione del criterio strutturale. L’art. 31, comma 2, legge n. 47/1985 àncora la distinzione alla natura delle opere, non alla classificazione tipologica. Trattandosi di opere interne a edificio esistente, il criterio è funzionale. Il Collegio rileva anzi una contraddizione interna nella tesi dell’appellante, che scinde l’oggetto sostanziale dell’istanza (la trasformazione abitativa) dai criteri di verifica della sua ammissibilità, neutralizzando proprio l’elemento che integra l’illecito.

Applicando il criterio funzionale, la prova non è raggiunta: la comunicazione ex art. 35 legge n. 47/1985 del 2008 attesta gli interni allo stato rustico; la perizia giurata del 2008 non comprova la suddivisione in tre unità funzionalmente compiute; la D.I.A. del 2008 per porte e finestre indebolisce l’assunto sull’anteriorità delle bucature; il sopralluogo del 2009 rileva l’assenza di bagni, caldaie e scale. La convergenza di tali elementi sorregge la reiezione.

Quanto al secondo motivo, le circolari regionali non sono fonte del diritto e non vincolano la qualificazione; la contraddittorietà è vizio invocabile solo nell’attività discrezionale, non rispetto ai provvedimenti vincolati di diniego del condono. La nota favorevole del 2015 è atto endoprocedimentale interno, superato da valutazioni di segno contrario; la revoca delle diffide conferma anzi la centralità del requisito temporale. L’appello è respinto, con condanna alle spese.