Costi manodopera scorporati ma inclusi nell’importo a base di gara (Cons. Stato n. 5712 del 02.07.2025)

Principi di diritto (Massima)
L’art. 41, comma 14, del d.lgs. n. 36/2023 non sottrae i costi della manodopera all’importo assoggettato a ribasso, ma impone alla stazione appaltante di quantificarli e di indicarli separatamente negli atti di gara. Tali costi restano compresi nell’importo a base di gara, sul quale l’operatore economico applica il ribasso complessivo offerto. Lo scorporo risponde alla duplice finalità di trasparenza e di tutela della manodopera, contemperata con la libertà d’impresa: l’offerente può dimostrare che il ribasso deriva da una più efficiente organizzazione aziendale. Ne consegue che il ribasso sui costi della manodopera indicati dalla stazione appaltante non comporta l’esclusione, ma l’assoggettamento dell’offerta alla verifica di anomalia ai sensi dell’art. 110 del d.lgs. n. 36/2023.

Il Fatto

La stazione appaltante aggiudica una procedura per interventi di sicurezza sismica di un edificio ecclesiastico, indicando un importo a base di gara comprensivo dei costi della manodopera e applicando il ribasso percentuale offerto sull’intero importo. L’aggiudicataria impugna l’aggiudicazione disposta in proprio favore, sostenendo che il calcolo avrebbe incluso i costi della manodopera tra gli oneri ribassabili, in violazione della legge di gara e dell’art. 41, comma 14, del d.lgs. n. 36/2023.

Il TAR Calabria accoglie il ricorso e annulla l’aggiudicazione, con obbligo di rinnovare la valutazione delle offerte economiche. La stazione appaltante propone appello, deducendo l’erronea interpretazione della lex specialis e dell’offerta, nonché l’inammissibilità del ricorso di primo grado.

La Motivazione della Corte

Il Collegio muove dalla lettura testuale degli artt. 3 e 16 del bando e del modello di offerta economica: tutti individuano quale importo soggetto a ribasso l’importo a base di gara, quantificato in misura comprensiva dei costi della manodopera, con i soli oneri di sicurezza indicati separatamente in quanto non ribassabili. Non vi sono indicazioni che rendano ambigua tale ricostruzione.

Passando alla norma, il Consiglio di Stato esclude che l’art. 41, comma 14, del d.lgs. n. 36/2023 abbia dettato la regola opposta a quella vigente sotto il d.lgs. n. 50/2016. La disposizione si rivolge alla stazione appaltante, non all’operatore: le impone di individuare i costi della manodopera e di scorporarli dall’importo assoggettato a ribasso, cioè di indicarli separatamente, senza sottrarli al ribasso medesimo. La novità rispetto all’art. 23, comma 16, del d.lgs. n. 50/2016 consiste solo nell’indicazione separata.

Lo scorporo assolve a una duplice ratio: rafforzare la trasparenza e la tutela della manodopera, in coerenza con il criterio della legge delega, e responsabilizzare gli operatori, chiamati a parametrare i propri costi a quelli stimati e a indicarli a loro volta separatamente. Il contemperamento con la libertà d’impresa emerge dall’ultimo periodo della norma, che consente di giustificare il ribasso complessivo con una più efficiente organizzazione aziendale. L’interpretazione è confortata dalla delibera ANAC n. 528/2023, dal parere del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti n. 2505/2024 e dalla delibera ANAC n. 174/2024, oltre che dalla sentenza della Sezione V n. 3611 del 2025.

Quanto al precedente invocato dal primo giudice, il Collegio rileva che la sentenza n. 9255 del 2024 si spiega solo in ragione della peculiare formulazione della legge di gara ivi esaminata, là dove l’attuale lex specialis è inequivoca nel sottoporre a ribasso l’intero importo. Neppure persuade la tesi che l’offerta dell’aggiudicataria abbia escluso i costi della manodopera dal ribasso: la volontà espressa non è desumibile dal modulo compilato, che richiama il ribasso sull’importo complessivo.

La sentenza è quindi riformata su entrambi i profili, con conferma allo stato dell’aggiudicazione. Permangono però incertezze interpretative sull’offerta, rimesse alla stazione appaltante ai sensi dell’art. 34, comma 2, c.p.a.: questa dovrà riesaminare in contraddittorio la sola offerta dell’aggiudicataria, con esito alternativo tra esclusione, ove confermata la volontà di sottrarre i costi al ribasso, e conferma dell’importo contrattuale, fatta salva la verifica di anomalia. Il primo motivo è respinto, essendo gli atti endoprocedimentali privi di autonoma lesività.