Giudicato amministrativo a formazione progressiva e rinvio mobile alla sentenza riformata (Cons. Stato n. 9994 del 17.12.2025)

Principi di diritto (Massima)
Il giudicato amministrativo è suscettibile di formazione progressiva e può precisarsi nel corso del giudizio di ottemperanza per effetto di atti e provvedimenti successivi al suo passaggio in giudicato. Quando la sentenza da eseguire individua il fatto dannoso richiamando espressamente gli estremi di una pronuncia di annullamento, il rinvio va qualificato come mobile: esso opera nei limiti in cui quella pronuncia ha accertato il fatto, e quindi anche condizionatamente alla sua eventuale riforma in appello. Sopravvenuta la riforma, il commissario deve interpretare il giudicato tenendone conto; se il presupposto costitutivo del risarcimento viene meno, la pretesa risarcitoria è esclusa, con esito conforme a giustizia sostanziale. È inammissibile il ricorso per revocazione proposto contro un’ordinanza di contenuto ordinatorio e non decisorio, esperibile mediante reclamo, ed è inammissibile per litispendenza il ricorso che duplichi un reclamo già proposto.

Il Fatto

Una società titolare di impianti pubblicitari nel territorio comunale agiva per il risarcimento del danno derivante dalla decadenza delle proprie autorizzazioni, disposta dall’ente locale con una determinazione dirigenziale che anticipava la cessazione del regime autorizzatorio a una data fissa. Il TAR Basilicata respingeva la domanda, ma la sentenza di appello riformava la decisione e condannava l’amministrazione al risarcimento, fissando in motivazione, ai sensi dell’art. 34 comma 4 c.p.a., i criteri di liquidazione. La pronuncia passava in giudicato.

Poiché nulla veniva pagato, la società promuoveva giudizio di ottemperanza; la Sezione lo accoglieva e nominava un commissario ad acta. Nel frattempo, in un distinto giudizio, la sentenza di annullamento richiamata dalla decisione da eseguire veniva riformata: il commissario chiedeva chiarimenti e, ottenutili, dichiarava conclusa l’attività per impossibilità giuridica di dare esecuzione al risarcimento. Contro questo esito la società proponeva reclamo, un nuovo ricorso per ottemperanza e un ricorso per revocazione.

La Motivazione della Corte

Riuniti i ricorsi per connessione, il Collegio affronta anzitutto il ricorso per revocazione. L’ordinanza che aveva risposto alla richiesta di chiarimenti ha contenuto ordinatorio e non decisorio: non statuisce autonomamente sul diritto controverso, ma esplicita il significato del giudicato da eseguire. Il rimedio esperibile è quindi il reclamo, non la revocazione, secondo il principio di Cass. civ. SS.UU. n. 11508 del 2012. Il ricorso è pertanto inammissibile. Parimenti inammissibile per litispendenza è il nuovo ricorso per ottemperanza, che nel suo contenuto sostanziale duplica il reclamo già proposto.

Nel merito, il Collegio richiama la premessa teorica di Cons. Stato A.P. n. 11 del 2016: il giudicato amministrativo conosce formazione progressiva, potendo precisarsi per effetto di atti e provvedimenti successivi, anche di natura non amministrativa. La costruzione tempera l’irretrattabilità del giudicato, ma realizza la giustizia sostanziale.

La sentenza da eseguire aveva valorizzato, come prova del fatto dannoso ingiusto, il dato obiettivo dell’illegittimità accertata dalla pronuncia di annullamento, di cui richiamava gli esatti estremi quando quella decisione non era ancora passata in giudicato. Questo richiamo qualifica il rinvio come mobile: il fatto dannoso è considerato nei limiti in cui quella pronuncia lo aveva accertato, e quindi anche condizionatamente alla sua eventuale riforma. Sopravvenuta la riforma, è corretto e doveroso interpretare il giudicato tenendone conto e prendere atto che il presupposto del risarcimento non sussiste.

Non vale l’obiezione che in tal modo il giudicato sarebbe negato anziché interpretato. La conseguenza è fisiologica quando il risarcimento va determinato mediante rinvio a dati esterni: può accadere che dall’applicazione dei criteri la pretesa risulti esclusa, come quando l’utile parametrato a un contratto non sussista. Caduta la domanda risarcitoria, viene meno anche la soccombenza e con essa il presupposto della condanna alle spese. La particolarità della vicenda giustifica la compensazione integrale delle spese.