Acquisizione gratuita e sanzione pecuniaria: l’utilizzatore non proprietario non è legittimato passivo (TAR Abruzzo n. 17 del 14.01.2026)

Principi di diritto (Massima)
In materia di abusi edilizi, l’ordine di demolizione ex art. 31 d.P.R. n. 380/2001 deve essere rivolto al proprietario e al responsabile dell’abuso, non anche al mero utilizzatore dell’immobile, privo della disponibilità materiale e giuridica del bene. L’occupazione temporanea e occasionale di un manufatto abusivo, in forza di un titolo personale di godimento, non è di per sé sufficiente a fondare la legittimazione passiva all’ingiunzione di demolizione e, conseguentemente, alla sanzione pecuniaria per la sua inottemperanza. Le strutture stabilmente infisse al suolo e allacciate alle reti, quali i bungalow in questione, costituiscono beni immobili per accessione ai sensi dell’art. 812 cod. civ., con la conseguente esclusione di una proprietà separata in capo a chi ha acquistato un semplice kit montabile.

Il Fatto

Il ricorrente, utilizzatore stagionale di un bungalow all’interno di un campeggio, impugnava la determinazione con cui il Comune aveva confermato l’acquisizione gratuita al patrimonio comunale delle opere abusive e irrogato la sanzione pecuniaria per l’inottemperanza all’ordinanza di demolizione. L’Amministrazione aveva ingiunto la rimozione della struttura al ricorrente, quale soggetto avente la disponibilità del bene, in solido con l’impresa esecutrice e con il proprietario del terreno. Il ricorrente deduceva la violazione dell’art. 31 d.P.R. n. 380/2001, sostenendo di essere estraneo alla realizzazione dell’abuso e di non avere alcun potere di demolire l’immobile.

La Motivazione della Corte

Il TAR ha respinto l’eccezione di inammissibilità del ricorso per mancata impugnazione dell’ordinanza di demolizione, rilevando che il ricorrente, non essendo proprietario né autore dell’abuso, non aveva alcun interesse a opporsi all’ordine di ripristino. Il Collegio ha richiamato il principio per cui il fatto di utilizzare un’opera abusiva non è di per sé sufficiente a fondare la legittimazione passiva, potendo l’utilizzatore essere un terzo completamente estraneo alla sua realizzazione.

Il Tribunale ha quindi accertato che i bungalow in questione, stabilmente infissi al suolo su basamenti in ferro e collegati alle reti idrica, elettrica e fognaria, costituiscono beni immobili ai sensi dell’art. 812 cod. civ., come confermato dalla giurisprudenza della Cassazione. In quanto opere realizzate su terreno altrui, essi appartengono per accessione al proprietario del suolo, non essendo emersi elementi circa la valida costituzione di un diritto di superficie.

La Corte ha evidenziato che, nel processo penale, era emerso come il ricorrente avesse acquistato solo un “kit bungalow montabile”, successivamente trasformato in una vera e propria abitazione infissa al suolo a sua insaputa. Ne consegue che la reale operazione economica non configurava una locazione della piazzola con mantenimento della natura mobile della struttura, bensì la realizzazione di un bene immobile non amovibile.

Il TAR, pur consapevole dell’orientamento del Consiglio di Stato espresso nella sentenza n. 5239/2025, ha ritenuto di discostarsene, affermando che chi ha un diritto personale di godimento non può demolire il bene immobile, non avendo la disponibilità piena che include il potere di ripristino. L’Amministrazione avrebbe dovuto analizzare la posizione giuridica di ciascun soggetto e valutare l’effettivo potere di adempiere all’ordine di demolizione, senza applicare indistintamente la sanzione massima a tutti i coinvolti.

Il ricorso è stato accolto, con conseguente annullamento degli atti impugnati e condanna del Comune alla rifusione delle spese di lite.