Payback dispositivi medici: legittimo il meccanismo, difetto di giurisdizione sul recupero (TAR Lazio n. 517 del 12.01.2026)

Principi di diritto (Massima)
Il meccanismo del c.d. payback sui dispositivi medici, come applicabile per gli anni 2015-2018, costituisce misura ragionevole e proporzionata, non configgente con l’art. 41 Cost. né con il principio di irretroattività e di affidamento, poiché le imprese erano consapevoli dell’esistenza del tetto di spesa e dell’obbligo di ripiano già dal 2015. La disciplina rispetta la riserva di legge ex art. 23 Cost., individuando soggetti, oggetto e procedura della prestazione imposta. Nell’ambito delle procedure di evidenza pubblica il payback opera ab externo sulla sfera patrimoniale complessiva del fornitore e non altera l’esito delle gare. Il provvedimento regionale o provinciale che impone il ripiano è atto interamente vincolato, privo di margine discrezionale, con cui la regione si limita a porre a carico delle aziende il superamento del tetto già certificato con decreto ministeriale. Esso incide su un diritto soggettivo a contenuto patrimoniale, con conseguente difetto di giurisdizione del giudice amministrativo e devoluzione della controversia al giudice ordinario.

Il Fatto

Una società fornitrice di dispositivi medici impugnava davanti al TAR Lazio il decreto ministeriale del 6 luglio 2022 di certificazione del superamento del tetto di spesa nazionale e regionale per gli anni 2015-2018, il decreto del 6 ottobre 2022 recante le linee guida, l’Accordo rep. atti n. 181/CSR, la circolare ministeriale del 2019 e, infine, il provvedimento del Dirigente provinciale del 14 dicembre 2022 che individuava l’elenco delle aziende soggette al ripiano e gli importi dovuti.

La ricorrente deduceva l’illegittimità costituzionale e convenzionale della disciplina del payback, la contrarietà ai principi eurounitari di proporzionalità e non discriminazione, nonché vizi propri degli atti per violazione delle regole procedimentali e per la mancata interlocuzione nella quantificazione degli importi. Le Amministrazioni resistenti eccepivano il difetto di legittimazione della Conferenza e l’inammissibilità del ricorso per difetto di giurisdizione sul provvedimento di recupero.

La Motivazione della Corte

Il Collegio richiama integralmente i propri precedenti conformi, tra cui la sentenza n. 11550 del 12 giugno 2025, e ricostruisce il quadro normativo a partire dall’art. 17 del d.l. n. 98 del 2011 e dall’art. 9-ter del d.l. n. 78 del 2015, come modificato dall’art. 1, comma 557, della legge n. 145 del 2018. Il tetto regionale è fissato al 4,4 per cento del fabbisogno sanitario regionale standard, mentre la quota di ripiano a carico delle aziende è pari al 40 per cento per il 2015, al 45 per cento per il 2016 e al 50 per cento per gli anni 2017 e 2018.

Quanto ai primi due motivi, il TAR si allinea alla Corte costituzionale n. 140 del 2024, che ha ritenuto la disciplina ragionevole e proporzionata nell’ambito del bilanciamento operato dal legislatore, qualificando il payback come contributo di solidarietà rispettoso della riserva di legge. La Consulta ha escluso la violazione del principio di irretroattività e dell’affidamento, poiché le imprese conoscevano il meccanismo sin dal 2015, prima delle gare. Il Collegio ribadisce che l’obbligo di ripiano, già noto nei tratti essenziali, non poteva fondare un affidamento sul mantenimento del prezzo di vendita.

Sul versante eurounitario, il TAR osserva che il payback rimane estraneo alle procedure di affidamento: non incide sull’entità della fornitura né sul prezzo finale, ma agisce sulla sfera patrimoniale complessiva del fornitore, senza alterare l’esito delle gare. Le censure relative ai vizi propri degli atti sono pertanto infondate.

Diversamente, sulle doglianze avverso il provvedimento di recupero provinciale, il Collegio accoglie l’eccezione di difetto di giurisdizione. La regione o provincia, nell’adottare l’atto, svolge attività meramente tecnico-contabile e riepilogativa, interamente vincolata, senza spendita di potere autoritativo. La posizione giuridica della società è di diritto soggettivo al corretto calcolo dell’importo, non intermediata dal potere amministrativo. Trova così applicazione la giurisprudenza delle Sezioni Unite n. 28429 del 2022, n. 8188 del 2022 e n. 10089 del 2020, che radica la controversia davanti al giudice ordinario. Il ricorso è quindi inammissibile in parte qua, con assegnazione del termine ex art. 11 c.p.a. per la riassunzione; le spese sono integralmente compensate.