La mancata approvazione dei PEF da parte di ARERA costituisce potere simmetrico all’approvazione (TAR Lombardia n. 3503 del 02.07.2026)

Principi di diritto (Massima)
In caso di esito negativo del controllo di coerenza regolatoria sulla validazione dei PEF, il potere di ARERA non può essere di approvazione ma si configura come potere ad esso speculare di non approvazione, evenienza automatica collegata all’esito del controllo e contemplata dalle previsioni regolatorie. La mancata approvazione non determina un vuoto di tutela, applicandosi quali prezzi massimi del servizio quelli determinati dagli organismi competenti fino all’approvazione dell’Autorità. L’esclusione degli incrementi dei corrispettivi all’utenza finale costituisce espressione di un potere strumentale, non implicito, riconducibile alla funzione di approvazione delle tariffe attribuita all’Autorità dall’art. 1, comma 527, lett. h), legge n. 205/2017, con applicazione delle tariffe dell’anno antecedente in analogia con il meccanismo dell’art. 1, comma 169, legge n. 296/2006. Gli atti interlocutori e endoprocedimentali adottati dall’ETC nel corso del procedimento non integrano acquiescenza al provvedimento finale, essendo privi di natura definitiva.

Il Fatto

L’Agenzia Territoriale della Regione Puglia per il Servizio di Gestione dei Rifiuti (AGER), quale Ente Territorialmente Competente, aveva validato l’aggiornamento del PEF per il biennio 2024-2025 relativamente ai 63 ambiti tariffari della Regione Puglia, trasmettendo gli atti ad ARERA per l’approvazione definitiva. A seguito delle criticità sollevate dai gestori e di un supplemento istruttorio, ARERA concludeva il procedimento con la deliberazione n. 591/2025/R/RIF del 30.12.2025, accertando la non coerenza regolatoria delle predisposizioni tariffarie trasmesse da AGER ed escludendo incrementi dei corrispettivi all’utenza finale per le annualità 2024 e 2025, con recupero delle differenze a vantaggio dell’utenza sui conguagli della prima approvazione tariffaria utile.

AGER impugnava il provvedimento deducendo tre motivi di ricorso: l’insussistenza di un potere di “non approvazione” dei PEF nella disciplina regolatoria; la violazione del contraddittorio, della leale cooperazione e del legittimo affidamento; l’erroneità nel merito delle valutazioni tecniche compiute dall’Autorità in ordine all’applicazione del metodo tariffario MTR-2.

La Motivazione della Corte

Il TAR ha preliminarmente respinto l’eccezione di inammissibilità per mancata notifica ai controinteressati. I gestori, destinatari della notifica, avevano un interesse concreto e contrario a quello della ricorrente, volto al mantenimento in vita del provvedimento nella parte in cui ARERA aveva accertato irregolarità nella validazione con decurtazione dei costi ammessi a tariffa in loro favore. Quanto all’eccezione di acquiescenza, la determina direttoriale n. 48/2026 di AGER aveva natura endoprocedimentale e interlocutoria, non concludendo il procedimento di ri-esercizio del potere di validazione, con conseguente esclusione di una manifestazione di volontà acquiescente all’impugnata delibera.

Nel merito, il Collegio ha richiamato i limiti del sindacato giurisdizionale sui poteri regolatori delle Autorità indipendenti, valorizzando l’Adunanza Plenaria n. 16 del 2025 e la natura “funzionale” del sindacato, incentrato sui principi di ragionevolezza tecnica e proporzionalità, senza possibilità di sostituzione della valutazione dell’organo istituzionalmente competente in presenza di opzioni parimenti plausibili. La Sezione ha poi ricostruito la disciplina dell’aggiornamento biennale del MTR-2, evidenziando che la validazione dell’ETC concerne i costi efficienti e il rispetto della metodologia regolatoria, mentre il controllo di ARERA è diretto alla verifica della coerenza regolatoria degli atti trasmessi.

Quanto al primo motivo, la Corte ha escluso che la disciplina regolatoria imponga ad ARERA di approvare la validazione in presenza di un esito negativo del controllo. Il potere di non approvazione costituisce evenienza automatica collegata all’esito negativo, poiché il contenuto del potere dell’Autorità non cambia in ragione dell’esito del controllo: solo in caso di esito positivo può aversi approvazione, mentre in caso negativo il potere si atteggia in modo speculare. L’art. 7.8 della delibera ARERA n. 363/2021, pur testualmente riferito alla sola approvazione dell’intero quadriennio, è stato ritenuto applicabile anche all’aggiornamento biennale in ragione della sua ratio e della sua ampia formulazione, sicché fino all’approvazione si applicano i prezzi massimi determinati dagli organismi competenti. La previsione del punto 6 della delibera n. 409/2025, che esclude incrementi dei corrispettivi all’utenza finale, è stata qualificata come espressione di un potere strumentale al potere di approvazione attribuito dall’art. 1, comma 527, lett. h), legge n. 205/2017, con applicazione delle tariffe dell’anno antecedente in analogia con il meccanismo dell’art. 1, comma 169, legge n. 296/2006.

Il secondo motivo è stato respinto in quanto la delibera n. 409/2025 aveva natura interlocutoria e non definitiva sugli esiti del procedimento, con la conseguenza che la posizione di AGER non era stabile e non poteva maturare alcun legittimo affidamento, anche in ragione del preavviso contenuto nel punto 6 della stessa delibera circa la possibile esclusione degli incrementi. Il contraddittorio era stato garantito, avendo ARERA sollecitato la trasmissione degli esiti del supplemento istruttorio.

Il terzo motivo è stato infine respinto nel merito. La Corte ha accertato che AGER aveva applicato il parametro ρ, deputato alla determinazione del limite alla crescita delle entrate tariffarie, non già per tale finalità ma per adeguare il corrispettivo contrattuale del gestore, anteponendo valutazioni sull’equilibrio economico-finanziario della gestione alla quantificazione dei costi da valorizzare nel PEF secondo i criteri del MTR-2. Ha inoltre ritenuto illegittime le detrazioni lineari delle componenti di costo, non accompagnate dalla specifica indicazione delle voci e delle ragioni della decurtazione richiesta dall’art. 4.6 della delibera n. 363/2021; l’inserimento dei costi di trattamento come costi previsionali, in contrasto con l’art. 7 del MTR-2 che impone il riallineamento ai dati delle fonti contabili dell’anno a-2; e la mancata detrazione delle poste rettificative del capitale ex art. 14.4 del MTR-2, non derogabile in ragione dell’assunta irrisorietà dei valori. Le ulteriori contestazioni relative al contratto di servizio e alle relazioni di accompagnamento sono state ritenute prive di autonoma valenza ai fini della legittimità del provvedimento.