Accesso difensivo agli atti endoprocedimentali che condizionano le scelte dell’amministrazione (TAR Puglia n. 286 del 04.03.2025)

Principi di diritto (Massima)
Il diritto di accesso difensivo, esercitato ai sensi dell’art. 24, comma 7, l. n. 241/1990, non è limitato ai provvedimenti conclusivi del procedimento, ma si estende agli atti endoprocedimentali che abbiano condizionato le scelte dell’amministrazione e risultino in astratto idonei a soddisfare le esigenze di difesa del richiedente. Ai sensi dell’art. 22, comma 1, lett. d), l. n. 241/1990, l’ostensione presuppone la dimostrazione della capacità degli atti di spiegare effetti diretti o indiretti sul richiedente, il nesso di strumentalità con la posizione tutelata e un’adeguata motivazione. È preclusa all’amministrazione ogni valutazione sull’utilità o decisività dei documenti richiesti, spettando tale giudizio al giudice competente. Il parere o la proposta del consulente acquisiti in fase istruttoria costituiscono atto endoprocedimentale ostensibile quando rappresentano un passaggio logico-giuridico del procedimento, salvo eventuale oscuramento dei dati riservati.

Il Fatto

I ricorrenti, proprietari di terreni occupati e trasformati dal Comune per un intervento di edilizia pubblica senza che fosse mai adottato il decreto di esproprio, venivano coinvolti dall’ente in una mediazione concernente una questione civilistica di usucapione. Nel corso della procedura essi apprendevano dell’esistenza di alcuni atti, tra cui una delibera consiliare, una determina del responsabile del servizio e la proposta del consulente incaricato quale esperto della procedura espropriativa.

Con istanza motivata dall’esigenza di esercitare il diritto di difesa nella mediazione e in ogni altra sede giurisdizionale, i ricorrenti chiedevano l’accesso a tali documenti. Il Comune accoglieva parzialmente la richiesta, limitandola alla sola delibera e negando gli altri atti in ragione della loro natura meramente endoprocedimentale e della pretesa inidoneità a dispiegare effetti sui richiedenti. Avverso il diniego parziale veniva proposto ricorso, resistito dall’amministrazione.

La Motivazione della Corte

Il Tribunale richiama i presupposti dell’accesso: la dimostrazione che gli atti su cui si esercita l’accesso siano idonei a spiegare effetti diretti o indiretti sul richiedente, l’esistenza di un nesso di strumentalità tra la posizione tutelata e i documenti richiesti, e l’adeguata motivazione sul rapporto. Su questa base ritiene fondata la pretesa dei ricorrenti, che hanno dimostrato un interesse immediato, concreto e attuale ad accedere ai documenti.

Gli atti negati, secondo una prospettiva ex ante, hanno rappresentato un passaggio logico dell’iter che ha determinato il Comune ad adire le vie legali per l’usucapione dell’area occupata, anziché procedere in via amministrativa con l’acquisizione sanante come precedentemente deliberato. Il Collegio sottolinea gli stretti limiti in cui la giurisprudenza ammette l’usucapione in favore della pubblica amministrazione, richiamando l’Adunanza plenaria n. 2/2016 e Cons. Stato, Sez. IV, n. 460/2025, con riferimento al carattere non violento della condotta, all’individuazione del momento dell’interversio possessionis e al decorso del termine.

Il Tribunale precisa poi che, ai sensi dell’art. 22, comma 1, lett. d), l. n. 241/1990, il diritto di accesso non può essere limitato ai provvedimenti conclusivi, ma si estende agli atti interni o endoprocedimentali che abbiano condizionato le scelte dell’amministrazione. Resta preclusa all’ente ogni valutazione sull’utilità o decisività dei documenti, spettando tale giudizio al giudice competente, secondo l’Adunanza plenaria n. 4/2021.

Quanto alla proposta del consulente, il discrimine tra ostensibilità o meno dei pareri va ravvisato nella natura e nelle finalità perseguite: il diniego è illegittimo quando il parere rappresenta un passaggio logico-giuridico del procedimento ed è acquisito in fase istruttoria, assumendo natura di vero atto endoprocedimentale influente sulle determinazioni dell’ente (Cons. Stato, Sez. V, n. 3812/2011; Sez. VI, n. 7237/2010). Nel caso concreto la proposta costituisce uno degli atti valutati in fase istruttoria per giungere alla delibera di usucapione, senza finalità difensiva. Irrilevante è la presenza dell’indicazione del compenso, eventualmente oscurabile.

Il ricorso è quindi accolto integralmente, con annullamento del diniego e ordine al Comune di ostendere i documenti nel termine di trenta giorni, con condanna alle spese.