Offerta in accordo quadro immodificabile anche nel numero dei posti (Cons. Stato n. 5751 del 16.07.2026)

Principi di diritto (Massima)
Nelle procedure per l’affidamento di un accordo quadro il principio di immodificabilità dell’offerta opera anche dopo l’aggiudicazione e impedisce che l’operatore economico riduca unilateralmente il numero dei posti dichiarati in sede di gara. Il quantitativo offerto non è una mera stima, ma costituisce elemento essenziale dell’offerta tecnica ed economica, poiché funge da parametro di commisurazione sia dei punteggi tecnici sia dell’importo complessivo. La flessibilità connaturata all’accordo quadro opera a valle, nella fase esecutiva e nella modulazione degli ordinativi da parte dell’Amministrazione, e non a monte, sul contenuto vincolante dell’offerta selettiva, che resta il parametro della comparazione concorrenziale.

Il Fatto

Una società partecipava a una procedura aperta indetta da una Prefettura per la formalizzazione di un accordo quadro biennale, relativo alla gestione di centri di accoglienza per rifugiati, con un fabbisogno stimato di 500 posti complessivi. La società subentrava in corso di gara all’originaria offerente e, all’esito della valutazione delle offerte, conseguiva il primo posto in graduatoria, con una proposta riferita a 250 posti.

Dopo la proposta di aggiudicazione, la stazione appaltante richiedeva la documentazione prodromica alle verifiche, tra cui l’elenco aggiornato delle strutture e dei posti disponibili. La società indicava dapprima la disponibilità di 179 posti e, in un successivo riscontro, di 126 posti. La Prefettura disponeva quindi l’esclusione per modifica unilaterale dell’offerta. Il TAR Umbria, con sentenza n. 126 del 2026, accoglieva il ricorso, ritenendo che il numero dei posti non costituisse elemento essenziale dell’offerta. Il Ministero proponeva appello.

La Motivazione della Corte

Il Cons. Stato ritiene fondato il gravame e muove dalla qualificazione dello strumento. L’accordo quadro, ai sensi dell’art. 54 del d.lgs. n. 50/2016 e dell’art. 59 del d.lgs. n. 36/2023, è contratto normativo che lascia all’Amministrazione libertà nell’an, nel quando e nel quantum dell’affidamento. Questa natura non implica però che l’offerta selettiva possa essere priva di elementi quantitativi vincolanti o che questi siano modificabili.

Il Collegio esamina la lex specialis. I paragrafi 22.1, lett. f) e 22.3, lett. h) del disciplinare imponevano di verificare la disponibilità degli immobili per i posti dichiarati prima dell’aggiudicazione, riservando all’agibilità e all’idoneità concreta degli alloggi il momento antecedente alla stipula del contratto attuativo. I criteri di valutazione dell’offerta tecnica erano poi strettamente correlati al numero dei posti: l’incremento di personale, l’incremento delle ore settimanali e la disponibilità all’aumento percentuale degli ospiti in emergenza erano parametrati alla capienza dichiarata.

I punteggi attribuiti alla società, in particolare per l’incremento delle ore settimanali e per la flessibilità in situazioni di emergenza, erano stati calcolati sui 250 posti offerti. Una riduzione a 126 posti altera la proporzione tra impegno organizzativo dichiarato e impegno effettivo, incidendo sulla congruità dei punteggi. Il numero dei posti costituiva inoltre la variabile fondamentale per determinare l’importo complessivo, calcolato su prezzo pro capite, kit e pocket money moltiplicati per il numero dei posti. La riduzione comporta una rimodulazione dei costi della manodopera e degli oneri di sicurezza, come riconosciuto dalla stessa sentenza appellata, con conseguente modifica sostanziale dell’offerta economica.

Il Collegio richiama la giurisprudenza amministrativa secondo cui la modifica dei costi della manodopera costituisce inammissibile rettifica di un elemento essenziale dell’offerta (Cons. Stato, III, n. 4406 del 2022) e ribadisce che la flessibilità dell’accordo quadro opera a valle, non sul contenuto dell’offerta (Cons. Stato, V, n. 909 del 2023). Il principio di immodificabilità dell’offerta (Cons. Stato, V, n. 7798 del 2024) tutela concorrenza e parità di trattamento e opera anche nel segmento successivo all’aggiudicazione.

La Corte distingue infine la modifica in diminuzione da quella in aumento: la prima è retrocessione dall’impegno assunto e altera retroattivamente la graduatoria; la seconda conferma e amplia l’impegno originario, senza pregiudizio. Poiché solo la società appellata ha smentito la capacità dichiarata, l’esclusione è legittima. L’appello è accolto, il ricorso di primo grado respinto e le spese del doppio grado compensate.