Cambio d’uso senza opere non si desume dai piani previgenti (Cons. Stato n. 5754 del 16.07.2026)

Principi di diritto (Massima)
Il mutamento di destinazione d’uso senza opere tra categorie funzionali, in singole unità immobiliari ubicate nelle zone A, B e C di cui al d.m. n. 1444 del 1968 o in zone equipollenti, è sempre consentito ai sensi dell’art. 23-ter, comma 1-ter, del d.P.R. n. 380 del 2001. Le specifiche condizioni che gli strumenti urbanistici comunali possono fissare non coincidono con le previsioni e i divieti previgenti: richiedono una determinazione positiva e consapevole, adottata dopo l’entrata in vigore della regola statale, con cui l’ente individui le prescrizioni operanti nel nuovo quadro normativo e ne motivi la scelta. Tale determinazione, per la sua connessione con la funzione di pianificazione urbanistica, spetta all’organo consiliare e non al dirigente. Il diniego che si limiti a richiamare una previsione regolamentare previgente poggia su un presupposto giuridico inidoneo ed è affetto da difetto di motivazione.

Il Fatto

Il giudizio ha ad oggetto il provvedimento con cui un Comune ha vietato la prosecuzione dei lavori di mutamento di destinazione d’uso senza opere, con aumento di carico urbanistico, da uffici a residenziale, di tre unità immobiliari site in un fabbricato ricadente in un sub-ambito qualificato dal Regolamento urbanistico edilizio come specializzato per attività terziario-direzionali.

L’interessata aveva presentato SCIA ai sensi del regime di semplificazione introdotto dal d.l. 29 maggio 2024, n. 69, convertito con modificazioni dalla l. 24 luglio 2024, n. 105. Il dirigente comunale ha vietato i lavori richiamando l’art. 23-ter, comma 1-ter, del d.P.R. n. 380 del 2001 e l’art. 60, comma 3, del RUE, che esclude l’uso residenziale nel sub-ambito. Il TAR Emilia-Romagna ha accolto il ricorso annullando il provvedimento per difetto di motivazione, con compensazione delle spese. Il Comune ha proposto appello.

La Motivazione della Corte

Il Consiglio di Stato respinge l’appello, pur con ragioni in parte diverse da quelle del primo giudice, invertendo l’ordine dei motivi per la priorità logico-giuridica della questione sostanziale. La regola introdotta dalla novella è che il mutamento d’uso senza opere è sempre consentito, ferma la possibilità per gli strumenti urbanistici di stabilire specifiche condizioni. Le prescrizioni comunali di tutela del territorio assumono così carattere eccezionale e derogatorio.

Il Collegio osserva che l’effetto innovativo sarebbe vanificato se l’intero complesso dei divieti previgenti continuasse automaticamente a operare come specifiche condizioni. Il dato letterale conforta tale lettura: la possibilità di fissare condizioni presuppone una determinazione positiva e consapevole, collocata in un momento successivo all’entrata in vigore della regola statale. Diversamente, l’attività di fissazione sarebbe avvenuta prima dell’introduzione della disciplina nel cui ambito le condizioni sono chiamate a operare.

Conferma decisiva è offerta dalla Corte costituzionale n. 61 del 2026, che ha distinto le condizioni — misure a carattere specifico e non ostativo, di flessibilità — dalle limitazioni, tendenzialmente più ampie e invasive, con incidenza più intensa sul diritto di proprietà. Si collocano nel medesimo solco la giurisprudenza amministrativa e le Linee di indirizzo del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti del 30 gennaio 2025, secondo cui le condizioni non possono essere desunte implicitamente dagli strumenti vigenti.

Ne deriva che un divieto urbanistico previgente, ancorché puntuale ed espresso, non integra per ciò solo una specifica condizione ostativa. Occorre una determinazione comunale a valere pro futuro, che può assumere la forma di una deliberazione ricognitiva o di conferma, ma che deve provenire dall’organo consiliare, titolare della funzione di pianificazione. Resta quindi esclusa la violazione del riparto di competenze tra organo di indirizzo e dirigente.

Nella specie, il Comune non ha adottato alcun atto idoneo a riqualificare la previsione regolamentare come specifica condizione. Il diniego richiama la sola disciplina previgente e l’affermazione apodittica del contrasto: l’integrazione motivazionale tentata in sede processuale è inidonea a sanare il vizio originario. Anche il divieto assoluto della destinazione residenziale in una porzione di territorio appare piuttosto una limitazione, non una condizione. L’appello è respinto e le spese del grado sono compensate.