Accordo quadro, numero dei posti non è elemento essenziale dell’offerta (TAR Umbria n. 126 del 26.03.2026)

Principi di diritto (Massima)
Nel accordo quadro disciplinato dall’art. 3, comma 1, lett. iii), del d.lgs. n. 50/2016, il numero dei posti indicato dall’offerente non costituisce elemento essenziale dell’offerta quando non incide né sul punteggio tecnico né su quello economico, entrambi parametrati a proporzioni e a prezzi unitari. La sua rimodulazione in sede di verifica documentale prodromica all’aggiudicazione non integra modifica dell’offerta e non giustifica l’esclusione, non essendo quella la sede in cui si dimostra la serietà dell’impegno negoziale. L’immodificabilità dell’offerta, posta a tutela della par condicio, opera in aumento e in diminuzione. La verifica di disponibilità, agibilità e idoneità degli immobili appartiene alla fase di stipula dei contratti attuativi, non a quella anteriore all’aggiudicazione.

Il Fatto

La Prefettura di Terni indice una procedura aperta per un accordo quadro biennale di gestione di centri di accoglienza per rifugiati, con 500 posti stimati. La ricorrente, subentrata in corso di gara all’originaria offerente in forza di un contratto di affitto di ramo d’azienda, presenta un’offerta per 250 posti e, con un ribasso dell’1%, consegue il primo posto in graduatoria. Invitata a documentare la disponibilità degli immobili, dapprima indica 179 posti e poi 126, in misura quindi inferiore a quanto offerto.

La stazione appaltante la esclude per asserita modifica dell’offerta tecnica ed economica. La ricorrente impugna il provvedimento deducendo la natura di mero contratto normativo dell’accordo quadro e la necessità del soccorso istruttorio, e formula domanda risarcitoria. Il ricorso arriva al merito dopo due ordinanze istruttorie e un appello cautelare.

La Motivazione della Corte

Il Collegio accoglie il primo motivo, di carattere assorbente, muovendo dalla qualificazione dell’istituto. L’accordo quadro è diretto a stabilire le clausole degli appalti da aggiudicare in un dato periodo, in particolare i prezzi e, se del caso, le quantità previste: è un contratto normativo da cui non discende un obbligo a contrarre, ma solo quello di applicare ai futuri contratti le condizioni predefinite. Spetta all’amministrazione determinare l’an, il quando e il quantum.

Tra le condizioni necessarie vi è la fissazione dei prezzi, intangibili nei contratti esecutivi, non delle quantità. Il bando quantifica i posti in misura meramente stimata, con facoltà di ridurli o aumentarli in relazione ai flussi migratori. Il numero dei posti non rileva ai fini del punteggio: quello economico dipende dal ribasso sui prezzi unitari, quello tecnico premia proporzioni e modelli organizzativi, non un numero determinato di ospiti.

Ne deriva che la rimodulazione dei posti in sede di verifica documentale non poteva condurre all’esclusione. Il Collegio osserva che il dato resta vincolante come limite massimo dello sforzo organizzativo richiedibile, ma nella successiva fase dei contratti attuativi, non in quella anteriore all’aggiudicazione.

Sul piano della par condicio, la Corte rileva che l’immodificabilità dell’offerta opera in entrambe le direzioni. Dalla documentazione acquisita risulta che le concorrenti, a fronte di offerte modellate su 213 posti, ne avevano reso disponibili 328 e 310, in aumento, senza che ciò determinasse alcun effetto: se il numero dei posti fosse essenziale, anche tali incrementi avrebbero imposto l’esclusione o la rimodulazione della graduatoria.

Il provvedimento è viziato anche sotto altro profilo. In base al disciplinare, la verifica su disponibilità, agibilità e idoneità degli immobili condiziona la stipula dei contratti attuativi, non l’aggiudicazione a monte. Anticiparla significa trasformare l’accordo quadro in un contratto preliminare unilaterale, con il futuro aggiudicatario vincolato e l’amministrazione libera anche di non contrarre. Il ricorso è accolto e l’esclusione annullata, con obbligo di riedizione del procedimento; la domanda risarcitoria è respinta, stante la perdurante possibilità di conseguire l’aggiudicazione.