Adesione a gara aggregata e clausola di estensione: presupposti e limiti (TAR Lombardia n. 3623 del 12.12.2024)

Principi di diritto (Massima)
La clausola di adesione successiva a una gara aggregata è compatibile con l’ordinamento di settore, perché realizza la concentrazione delle gare e il contenimento della spesa, a condizione che la lex specialis individui preventivamente gli enti abilitati ad aderire e il valore economico massimo delle estensioni e che le prestazioni richieste restino sostanzialmente omologhe, essendo irrilevanti le modifiche meramente marginali. L’amministrazione aderente non è tenuta a comparare tutte le opzioni possibili, essendo sufficiente che la scelta risulti dai presupposti e dalle ragioni giustificative desumibili dal complesso della documentazione, anche se l’istruttoria non è formalizzata nel provvedimento di adesione. Il limite quadriennale dell’accordo quadro non si applica in via analogica alla procedura non qualificata come tale dalla stazione appaltante. La riconfigurazione dei sistemi in funzione delle esigenze dei singoli presidi non integra modifica sostanziale quando tutti i componenti sono compresi nel lotto aggiudicato e restano invariati i livelli di prezzo.

Il Fatto

Una società operante nel settore dei sistemi diagnostici per laboratorio, titolare di un contratto in scadenza con un’azienda sanitaria territoriale, impugna la deliberazione con cui quest’ultima ha aderito agli esiti della gara espletata da un’altra azienda sanitaria, aggiudicata a un diverso operatore, per il service delle apparecchiature e dei materiali di consumo destinati agli esami di laboratorio.

La ricorrente deduce l’illegittimità dell’affidamento diretto senza previo confronto concorrenziale, l’invalidità della clausola di adesione contenuta nel capitolato speciale, il difetto di istruttoria e di motivazione, l’eccessiva durata dell’affidamento e la difformità della prestazione rispetto all’offerta originaria. Impugna inoltre il diniego opposto all’istanza di accesso, domanda sulla quale sopravviene declaratoria di improcedibilità per carenza di interesse. Propone due ricorsi per motivi aggiunti.

La Motivazione della Corte

Il Collegio richiama la giurisprudenza amministrativa sulla clausola di adesione, ritenuta non contraria alle regole dell’affidamento concorrenziale perché risponde a un principio di concentrazione e unificazione delle gare, favorevolmente considerato dal legislatore nazionale e unionale (Cons. St. n. 9384 del 2022). L’appalto esteso non è sottratto al confronto competitivo a valle: lo è a monte, perché gli operatori che partecipano a una gara contenente la clausola conoscono e accettano la possibilità di dover approntare prestazioni ulteriori, purché determinabili ex ante secondo criteri non irragionevoli.

Il Tribunale individua i presupposti legittimanti nella individuazione preventiva degli enti aderenti, nella fissazione del valore economico massimo delle estensioni e nell’omogeneità delle prestazioni. Nel caso concreto l’azienda aderente era espressamente inclusa nell’elenco dell’art. 10 del capitolato speciale e il limite quantitativo era prestabilito. Quanto all’istruttoria, il Collegio riconosce che essa non è stata formalizzata né trasfusa nella deliberazione, ma ritiene che presupposti e ragioni giustificative si ricavino dalla documentazione: la scadenza del precedente affidamento e il significativo risparmio economico. Il fabbisogno era stato parametrato ai diversi presidi, con indicazione dei quantitativi richiesti.

La censura sulla durata di sei anni viene dichiarata ammissibile, perché la clausola è divenuta lesiva solo con la deliberazione di adesione, ma infondata nel merito. La procedura capofila non è qualificata come accordo quadro, con la conseguenza che il limite quadriennale dell’art. 59 d.lgs. n. 36/2023 non può applicarsi in via analogica e in malam partem, pena la violazione dell’affidamento degli offerenti e della parità di trattamento cristallizzata nella lex specialis (Cons. St. n. 4659 del 2024). Il periodo di efficacia va parametrato al contratto dell’ente capofila, non all’avvio della procedura originaria.

Infine, la riconfigurazione dei sistemi per i laboratori hub e spoke non integra modifica sostanziale: tutte le prestazioni sono comprese nel lotto aggiudicato e i livelli di prezzo restano invariati. Il concetto di modifica sostanziale ha carattere relativo e va rapportato all’oggetto e alle condizioni del contratto originario, che ammetteva l’adattamento alle esigenze dei singoli enti (Cons. St. n. 9740 del 2024). I gravami sono rigettati, con compensazione delle spese.