Altri contratti passivi: soglia di controllo ancorata agli appalti di lavori (Corte dei Conti Sez. contr. legittimità n. 11 del 21.05.2026)

Principi di diritto (Massima)
La sottoposizione al controllo preventivo di legittimità della Corte dei conti presuppone la riconduzione dell’atto a una delle tipologie tassativamente elencate dall’art. 3, comma 1, legge n. 20/1994, secondo un’interpretazione sostanziale che non può essere condizionata da definizioni formali né da ricostruzioni postume prive di riscontri concreti. La categoria degli altri contratti passivi di cui alla lett. g) svolge funzione residuale e di chiusura, idonea ad accogliere figure negoziali eterogenee, accomunate solo dagli effetti onerosi per il bilancio pubblico. La soglia di valore per il controllo su tale categoria resta ancorata a un decimo del valore degli appalti di lavori, nonostante la novella di cui alla legge n. 1/2026 abbia richiamato, per i soli appalti di servizi e forniture, le soglie previste dall’art. 14 del d.lgs. n. 36/2023.

Il Fatto

Il Dipartimento per le pari opportunità della Presidenza del Consiglio dei ministri ha trasmesso alla Sezione centrale del controllo di legittimità un decreto di approvazione di una convenzione stipulata con un’associazione, quale capofila di una associazione temporanea di scopo, per il finanziamento di un progetto contro la violenza sulle donne, per un importo di euro 181.180,00. La procedura traeva origine da un avviso pubblico, pubblicato nel 2022, finalizzato a selezionare progetti da finanziare con i fondi del Fondo per le pari opportunità, con successiva formazione di una graduatoria e scorrimento della stessa per effetto dell’incremento delle risorse disponibili.

L’Ufficio di controllo, nutrendo dubbi sulla sottoponibilità dell’atto al controllo preventivo, ha avviato un contraddittorio con l’Amministrazione, la quale ha dapprima qualificato la convenzione come appalto di servizi e, in sede di adunanza, ha mutato orientamento, sostenendo che la fattispecie sarebbe estranea all’ambito dei contratti controllabili in quanto meramente esecutiva di precedenti provvedimenti di assegnazione di contributi già sottoposti a controllo.

La Motivazione della Corte

La Sezione ricorda che l’elencazione degli atti soggetti a controllo preventivo ha carattere tassativo, sicché il trattenimento dell’atto richiede una preliminare attività di qualificazione giuridica della fattispecie, da compiersi in base a una valutazione sostanziale degli elementi che la connotano, non già sulla base di qualificazioni formali o di ricostruzioni successive prive di riscontri negli atti procedimentali.

Il Collegio esclude che la convenzione in esame configuri un appalto di servizi: l’intero iter procedimentale, caratterizzato da un avviso pubblico, dalla valutazione delle proposte e dalla formazione di una graduatoria, evidenzia finalità di erogazione di contributi per attività di rilievo sociale, secondo lo schema dell’art. 12 della legge n. 241/1990. Diversamente, la fattispecie va ricondotta al modello della concessione-contratto, in cui l’atto negoziale perfeziona e disciplina la concessione del finanziamento già disposta con i decreti di approvazione e scorrimento della graduatoria.

Proprio per questa natura negoziale e per l’effetto di disporre la liquidazione di risorse, la convenzione non è però neutrale sul piano finanziario ed è quindi riconducibile alla categoria residuale degli altri contratti passivi di cui all’art. 3, comma 1, lett. g), legge n. 20/1994. Il controllo sulla graduatoria non assorbe, infatti, quello sul decreto approvativo della convenzione, essendo distinte e autonome le fattispecie elencate dalla legge.

Quanto al limite di valore, il Collegio esclude che la riforma introdotta dalla legge n. 1/2026, che ha esteso il richiamo alle soglie di cui all’art. 14 del d.lgs. n. 36/2023 anche per i servizi e le forniture, possa implicare una modificazione del criterio di calcolo per gli altri contratti passivi, ancorato al decimo del valore degli appalti di lavori. Una diversa lettura amplierebbe irrazionalmente il controllo a convenzioni di valore molto contenuto, in contrasto con la ratio di contenimento dei controlli preventivi e con i principi di tassatività ed esclusività che connotano la riforma del 1994.

L’apparente ambiguità del criterio nella nuova formulazione è ascritta a un mero difetto di coordinamento testuale. Essendo l’importo della convenzione inferiore al decimo del valore-soglia degli appalti di lavori, il decreto non è assoggettabile al controllo preventivo di legittimità: la Sezione dichiara pertanto che non vi è luogo a deliberare sulla sua conformità a legge.