Difetto d’istruttoria sull’atto concertante e natura co-decisoria del parere paesaggistico (TAR Lazio n. 9488 del 22.05.2026)

Principi di diritto (Massima)
Il parere di concerto della Soprintendenza reso ai sensi dell’art. 55, comma 4, N.T.A. del P.T.P.R. nell’ambito del procedimento di approvazione di un piano attuativo in area vincolata non costituisce un mero atto endo-procedimentale, ma assume valenza co-decisoria, sicché è immediatamente impugnabile e imprime un indirizzo ineluttabile alla determinazione conclusiva della Regione. La valutazione di compatibilità paesaggistica è autonoma e distinta dalla valutazione ambientale strategica, di talché l’esclusione dalla VAS non preclude alla Soprintendenza di esprimere le proprie valutazioni sul piano. Il parere negativo, ove basato su un deficit istruttorio e su motivazioni generiche e stereotipate, è illegittimo e va annullato, residuando in capo all’amministrazione il potere di rideterminarsi con nuovi spazi di discrezionalità tecnica.

Il Fatto

Il Comune di Santa Marinella adottava un piano di edilizia residenziale pubblica convenzionata ex l. n. 167/1962 denominato “Piano di Zona Santa Severa 2”, insistente su un’area gravata da vincolo paesaggistico ope legis ex art. 142, comma 1, lett. m), d. lgs. n. 42/2004 quale zona di interesse archeologico. La Regione Lazio, esclusa l’assoggettabilità a VAS con determina del 27 maggio 2025, trasmetteva alla Soprintendenza la proposta di parere favorevole ai fini dell’acquisizione del concerto ex art. 55 N.T.A. P.T.P.R. La Soprintendenza esprimeva invece parere non favorevole, ravvisando un contrasto con i valori paesaggistici e archeologici dell’area.

Il Comune e le società cooperative assegnatarie dei lotti impugnavano il parere, deducendone la natura non vincolante, la contraddittorietà con la mancata impugnazione della determina di esclusione dalla VAS, il difetto di istruttoria e la carenza motivazionale. Il Ministero eccepiva l’inammissibilità del ricorso per carenza di interesse, trattandosi di atto endo-procedimentale.

La Motivazione della Corte

Il TAR ha preliminarmente disatteso l’eccezione di inammissibilità, rilevando come il parere reso ex art. 55, comma 4, N.T.A. P.T.P.R. debba qualificarsi alla stregua di un atto a valenza co-decisoria: il concerto, quale modulo procedimentale, realizza una compartecipazione alla formazione della determinazione conclusiva, con la conseguenza che il diniego ministeriale è immediatamente lesivo e direttamente impugnabile.

Nel merito, il Collegio ha ritenuto infondata la tesi della natura non vincolante del parere, precisando che la Soprintendenza conserva integro il potere di esprimere la propria valutazione tecnico-discrezionale. Ha inoltre escluso che la mancata impugnazione della determina regionale di esclusione dalla VAS precludesse alla Soprintendenza di riproporre le proprie valutazioni: la VAS e la valutazione di compatibilità paesaggistica rispondono a funzioni differenti, attenendo la prima alla tutela dell’ambiente come valore trasversale e la seconda alla protezione del paesaggio in senso estetico-culturale.

L’accoglimento del ricorso è invece derivato dal riconosciuto difetto di istruttoria e di motivazione del parere. Il TAR ha rilevato che l’area è gravata esclusivamente da vincolo ope legis, con la conseguenza che le prescrizioni relative al “paesaggio naturale agrario” hanno natura meramente programmatica e non potevano essere assunte come preclusive in senso assoluto. La Soprintendenza non aveva considerato la preesistente destinazione urbanistica di zona di espansione impressa dal P.R.G., né la contiguità con il piano “Santa Severa 1” già attuato, sì da risultare non conforme allo stato dei luoghi l’assunto dell’interruzione del percorso panoramico.

Sotto il profilo archeologico, il parere richiamava l’esistenza di una necropoli monumentale e la vicinanza del centro di Pyrgi senza comprovarla con riscontri concreti, nonostante l’istanza del Comune volta ad ottenere l’autorizzazione a indagini preventive fosse rimasta inevasa. Il Collegio ha altresì valorizzato il precedente favorevole reso per il limitrofo piano “Santa Severa 1” a seguito di sondaggi con esito negativo. Ha escluso l’applicabilità del principio del “dissenso costruttivo” di cui all’art. 11 d.P.R. n. 31/2017, riferito al procedimento autorizzatorio semplificato, nonché l’obbligo di comunicazione del preavviso di diniego agli operatori assegnatari.

La domanda è stata accolta con conseguente annullamento del parere, mentre è stata respinta la richiesta di accertamento dell’inadempimento e della fondatezza della pretesa, residuando margini di discrezionalità tecnica in capo all’amministrazione, chiamata a rideterminarsi.