L’appello contro l’ordinanza sull’accesso ex art. 116 c.p.a. si decide con sentenza (Cons. Stato n. 2073 del 13.03.2026)

Principi di diritto (Massima)
L’appello proposto avverso l’ordinanza con cui il T.a.r. decide, ai sensi dell’art. 116, comma 2, c.p.a., l’istanza incidentale di accesso ai documenti amministrativi deve essere deciso con sentenza. Nel grado di appello non si realizza la scissione tra giudizio principale e domanda di ostensione che, in primo grado, giustifica la forma dell’ordinanza: il giudizio d’impugnazione ha a oggetto la sola situazione giuridica inerente all’accesso e la pronuncia del Consiglio di Stato lo definisce integralmente, secondo la regola generale dell’art. 33, comma 1, lettera a), c.p.a. L’art. 116, comma 5, c.p.a. va inteso come condizionato a una valutazione di compatibilità delle singole norme del rito con il giudizio di appello. Quando l’amministrazione oppone un diniego plurimotivato, l’istante deve contestare tutte le ragioni addotte, pena l’inammissibilità della domanda. Il diritto di accesso ha per oggetto il documento amministrativo: l’amministrazione non è tenuta a elaborare informazioni non compendiate in un documento esistente.

Il Fatto

Un ufficiale dell’Arma dei carabinieri, trasferito presso un Comando con sede a Genova con incarico di Capo ufficio comando, chiedeva l’assegnazione di un alloggio di servizio gratuito nel comune di Genova. L’amministrazione assegnava un alloggio situato in un diverso comune, invocando il criterio di “pertinenza sinottica” e rappresentando l’indisponibilità di altre unità abitative nel capoluogo.

L’interessata chiedeva quindi l’accesso a una serie di atti del fascicolo di assegnazione, nonché alla pianta organica degli alloggi di servizio e all’elenco di quelli occupati. Dopo un differimento e un accesso solo parziale, la militare adiva il T.a.r. per la Liguria, impugnando l’assegnazione e proponendo istanza incidentale ai sensi dell’art. 116, comma 2, c.p.a. Il T.a.r. dichiarava improcedibile l’istanza del ricorso introduttivo e inammissibile quella dei motivi aggiunti. Proponeva appello.

La Motivazione della Corte

Il Collegio affronta anzitutto una questione di forma. Dopo che l’Adunanza plenaria n. 4 del 2023 ha riconosciuto l’appellabilità dell’ordinanza resa in primo grado sull’istanza di accesso, la giurisprudenza si era divisa tra definizione con ordinanza e con sentenza. Il Consiglio di Stato aderisce alla seconda soluzione. La natura decisoria dell’ordinanza di primo grado, che incide su situazioni giuridiche distinte da quelle del giudizio principale, comporta che l’appello instauri un autonomo giudizio, avente a oggetto la sola posizione soggettiva relativa all’ostensione.

Poiché quella pronuncia definisce il giudizio, deve assumere la forma della sentenza, secondo l’art. 33, comma 1, lettera a), c.p.a. Il Collegio esclude che l’art. 116, comma 5, c.p.a. conduca a diverso esito: il richiamo alle disposizioni del rito di accesso è condizionato alla compatibilità con il grado d’appello e la forma dell’ordinanza presuppone una decisione “separata” rispetto al giudizio principale, scissione che in appello non ricorre.

Nel merito, il Collegio ritiene il diniego plurimotivato: l’amministrazione non solo ha affermato che le informazioni non sono compendiate in alcun documento esistente, ma ha richiamato l’art. 24 della legge n. 241/1990 e gli artt. 1048 e 1050 r.m. per sottrarre taluni atti all’accesso. L’appellante non ha censurato questa seconda ragione con autonoma argomentazione: il generico richiamo normativo nella sola intitolazione del motivo non soddisfa l’onere di specificità dei motivi dell’art. 40, comma 1, lettera d), c.p.a. L’inammissibilità dichiarata dal T.a.r. è quindi confermata.

Quanto all’accesso impossibile, il Collegio ribadisce che oggetto del diritto è il documento amministrativo, inteso come rappresentazione di un contenuto: le informazioni prive di forma documentale non sono ostensibili e l’amministrazione non è obbligata a elaborare dati per creare un documento inesistente, salvo che si tratti di dati personali del richiedente. Nella disciplina regolamentare degli alloggi non è prevista la redazione di elenchi corrispondenti a quanto richiesto.

Infine, sulla compensazione delle spese, il Collegio richiama l’ampio potere discrezionale del giudice di primo grado, sindacabile solo in ipotesi di manifesta irrazionalità, e osserva che un’eventuale soccombenza virtuale dell’amministrazione sulla prima istanza resterebbe accompagnata dall’inammissibilità della seconda, configurando una soccombenza reciproca. L’appello è respinto, con condanna dell’appellante alle spese del grado.