Abuso edilizio: ordine di demolizione atto vincolato e valutazione unitaria delle opere (Cons. Stato n. 2075 del 13.03.2026)

Principi di diritto (Massima)
L’ordine di demolizione di un immobile edificato in assenza di titolo è atto vincolato al ricorrere dei presupposti in fatto e in diritto e non richiede motivazione in ordine alle ragioni di pubblico interesse che impongono la rimozione dell’abuso, né comparazione con gli interessi del privato. L’inerzia protratta della pubblica amministrazione non ingenera alcun legittimo affidamento in capo a chi ha costruito senza titolo. La qualifica di pertinenza urbanistica è riservata a opere di modesta entità e accessorie rispetto a un’opera principale, non a manufatti dotati di autonoma rilevanza per dimensioni e funzione. La valutazione dell’abuso impone una visione complessiva e non atomistica delle opere, non potendosi scomporne una parte per negare l’assoggettabilità alla sanzione demolitoria. La sostituzione della demolizione con la sanzione pecuniaria ex art. 34, comma 2, d.P.R. n. 380/2001 è eccezionale e derogatoria, spettando al privato dimostrare in fase esecutiva l’impossibilità oggettiva di eseguire la demolizione senza pregiudizio per la parte conforme.

Il Fatto

La controversia trae origine dal provvedimento con cui il Comune ha ordinato alla proprietaria la demolizione di una pluralità di opere edilizie ritenute abusive, realizzate in assenza di titoli abilitativi su un fondo in zona agricola, gravato da fascia di rispetto autostradale ed elettrodotto. Il sopralluogo della Polizia Locale aveva accertato portici, autorimesse, ripostigli e altri manufatti; una parte risalirebbe a oltre quarant’anni prima.

La proprietaria impugnava l’ordinanza dinanzi al TAR Veneto, lamentando la qualificazione unitaria di opere diverse per natura ed epoca e la natura pertinenziale delle stesse, con conseguente inapplicabilità della sanzione demolitoria e operatività delle sole sanzioni pecuniarie. Il TAR respingeva il ricorso. Proponeva quindi appello la soccombente, censurando la motivazione della sentenza di primo grado sotto due profili.

La Motivazione della Corte

Il primo motivo investe la qualificazione delle opere. L’appellante sostiene che il TAR avrebbe invertito l’ordine logico dell’analisi, ritenendo che la pertinenzialità presupponga la regolarità edilizia. Il Collegio rigetta la censura richiamando l’orientamento consolidato secondo cui la pertinenza urbanistica è applicabile solo a opere di modesta entità e accessorie rispetto a un’opera principale, non anche a manufatti che, per dimensioni e funzione, si connotino per una propria autonomia e non siano coessenziali alla stessa.

Nel caso concreto la pluralità e la consistenza delle opere accertate escludono la qualificazione evocata. Le non modeste dimensioni dei manufatti li collocano fuori dall’edilizia libera e impediscono di attribuirvi natura pertinenziale, trattandosi di opere dotate di integrale autonomia funzionale (Cons. Stato, Sez. VI, n. 1205 del 2023; Cons. Stato, Sez. VI, n. 309 del 2020).

Corretta è altresì la valutazione unitaria sottesa agli atti impugnati. L’abuso edilizio presuppone una visione complessiva e non atomistica delle opere: il pregiudizio arrecato all’assetto del territorio deriva non da ciascun intervento a sé stante, ma dall’insieme delle opere nel loro contestuale impatto e nelle reciproche interazioni; irrilevante è il frazionamento dei singoli interventi avulsi dalla loro incidenza sul contesto unitariamente considerato (Cons. Stato, Sez. VI, n. 2738 del 2018).

Il secondo motivo contesta la tesi dell’interesse pubblico “in re ipsa”. La Corte ribadisce che l’ordine di demolizione è atto vincolato e non richiede motivazione sull’interesse pubblico, né considerazione degli interessi dei controinteressati. L’inerzia prolungata dell’amministrazione non genera affidamento in capo a chi ha costruito senza titolo, e l’ingiunzione resta legittima anche se intervenuta a distanza di tempo e se il titolare attuale non sia responsabile dell’abuso (Cons. Stato, Ad. Plen., n. 9 del 2017).

Infine, la sostituzione della sanzione demolitoria con quella pecuniaria ex art. 34, comma 2, d.P.R. n. 380/2001 è eccezionale e derogatoria: non compete all’amministrazione valutarla prima dell’ordine di demolizione, spettando al privato dimostrare in modo rigoroso, in fase esecutiva, l’impossibilità oggettiva di demolire senza pregiudizio per la parte conforme (Cons. Stato, Sez. II, n. 2032 del 2025). L’appello è pertanto respinto, con condanna dell’appellante alle spese del grado.