Espropriazione su area bianca: disapplicazione del decreto e risarcimento (Cass. civ. Sez. I n. 23424 del 17.08.2025)

Principi di diritto (Massima)
Decaduto il vincolo preordinato all’esproprio per il decorso del quinquennio senza l’adozione del piano particolareggiato, l’area diviene area bianca e va valutata secondo il criterio dell’edificabilità di fatto, non rivivendo la destinazione agricola preesistente. La dichiarazione di pubblica utilità implicita nell’approvazione del progetto di opera pubblica e gli atti di occupazione d’urgenza sono inidonei a sorreggere il decreto espropriativo quando l’area non sia più destinata a servizi pubblici, essendo necessario l’iter di cui all’art. 1, comma 5, legge n. 1/1978. Il giudice ordinario può disapplicare il decreto di esproprio, quale antecedente logico del diritto risarcitorio, anche nelle controversie con la P.A., e la legittimazione passiva per il danno da occupazione appropriativa spetta al titolare del potere espropriativo e ai soggetti che hanno curato in nome proprio la procedura ablatoria.

Il Fatto

Alcuni proprietari di terreni situati nell’area del progetto di ampliamento e ristrutturazione del mercato ortofrutticolo convenivano in giudizio una società e, previa chiamata in causa della Regione, chiedevano il risarcimento dei danni per l’occupazione e l’espropriazione subite. I terreni, in origine agricoli, erano stati destinati dal PRG approvato nel 1978 a impianti di interesse generale con vincolo specifico di mercato ortofrutticolo.

Il vincolo era decaduto per decorso del quinquennio senza l’adozione del piano particolareggiato. Il Tribunale rigettava la domanda, reputando la procedura legittima; la Corte d’appello, in riforma, accoglieva l’appello principale dei proprietari, condannando in solido la Regione e la società al risarcimento. Proponevano ricorso per cassazione la società, con ricorso principale, e la Regione, con ricorso incidentale, mentre alcune controricorrenti spiegavano ricorso incidentale tardivo.

La Motivazione della Corte

La Corte muove dalla pacifica decadenza del vincolo intervenuta il 20 marzo 1983, non contestata dalle parti, e dalla conseguente qualificazione dell’area come area bianca, priva di previsioni urbanistiche. Trova applicazione il parametro dell’edificabilità di fatto, che impone di commisurare il valore del fondo alle aree contigue e omogenee, in coerenza con le scelte pianificatorie del comune; non rivive, invece, la destinazione agricola anteriore al PRG.

I provvedimenti successivi alla decadenza — il decreto regionale di approvazione del progetto definitivo, con dichiarazione di pubblica utilità, la delibera consiliare di approvazione del progetto e il decreto di occupazione d’urgenza — sono stati ritenuti inidonei a fondare il decreto di esproprio del 1997. Poiché l’area non era più destinata a servizi pubblici, occorreva la variante al PRG con il procedimento richiamato dall’art. 1, comma 5, legge n. 1/1978, che rinvia agli artt. 6 e seguenti della legge n. 167/1962; l’iter non è stato seguito. Neppure la delibera comunale di variante risulta seguita dal necessario atto approvativo, ed è comunque successiva al decreto espropriativo.

Quanto alle sentenze del giudice amministrativo, la Corte ne esclude l’efficacia espansiva. Richiamando l’Adunanza plenaria n. 4 del 2019 e Cass. Sez. Un. n. 25294 del 2022 e n. 21000 del 2019, ribadisce che il giudicato amministrativo opera di regola solo inter partes, salvo gli atti generali o plurimi inscindibili: la dichiarazione di pubblica utilità implicita nell’approvazione di un piano va inquadrata tra gli atti plurimi, con efficacia limitata ai destinatari delle singole porzioni.

Ne consegue la legittimità della disapplicazione del decreto di esproprio: il giudice ordinario può esercitare tale potere anche nelle controversie con la P.A., ove l’atto illegittimo rilevi come antecedente logico e non come fondamento del diritto dedotto, ricorrendo vizi di legittimità e non valutazioni di merito. Quanto alla legittimazione passiva, essa spetta al titolare del potere espropriativo e ai soggetti che, in virtù di legge o di atti amministrativi, abbiano curato in nome proprio la procedura ablatoria, con obbligo di sopportarne gli oneri.

Il motivo sulla determinazione del danno è inammissibile, perché mira a una nuova valutazione del materiale istruttorio, non censurabile in sede di legittimità. I motivi della Regione su colpa e legittimazione sono infondati, mentre i due motivi delle controricorrenti incidentali tardive sono accolti: le allegazioni specifiche non erano state contestate. La sentenza è cassata con rinvio in diversa composizione.