Acquisizione sanante applicabile anche ai fatti anteriori al Testo unico (Cass. civ. Sez. I n. 24808 del 08.09.2025)

Principi di diritto (Massima)
In materia di espropriazione per pubblica utilità, il provvedimento di acquisizione sanante adottato dalla pubblica amministrazione ai sensi dell’art. 42-bis del d.P.R. n. 327 del 2001 determina l’improcedibilità delle domande di restituzione e di risarcimento del danno relative alle aree illegittimamente occupate, salva la formazione del giudicato sul diritto alla restituzione, sull’illiceità del comportamento dell’amministrazione e sul conseguente diritto al risarcimento. L’istituto trova applicazione, con il solo limite del giudicato, anche alle fattispecie di illecita e irreversibile trasformazione del bene consumate in epoca anteriore alla sua introduzione, perché il comma 8 dell’art. 42-bis TUE rivendica espressamente l’applicazione ai fatti anteriori e la ratio della norma è quella di rimediare alla carenza strutturale del modello delle espropriazioni indirette. Ne segue, ai sensi dell’art. 382 cod. proc. civ., la cassazione senza rinvio delle sentenze impugnate perché il processo non poteva essere proseguito.

Il Fatto

La controversia trae origine da occupazioni di un fondo poste in essere da un Comune, rispettivamente, nel 1979 e nel 1986, dunque in epoca anteriore all’entrata in vigore del d.P.R. n. 327 del 2001. La parte proprietaria aveva agito per la restituzione del bene e il risarcimento del danno.

Nel corso del giudizio di legittimità il Comune ha adottato un provvedimento di acquisizione sanante ai sensi dell’art. 42-bis TUE. La causa, già rinviata a nuovo ruolo per consentire alle parti di interloquire sul punto e poi rimessa alla pubblica udienza con ordinanza interlocutoria n. 30425/2024, è stata sottoposta a rinnovato vaglio sul quesito dell’applicabilità dell’istituto ai procedimenti ablatori avviati prima dell’entrata in vigore del Testo unico, ai fini dell’eventuale improcedibilità per sopravvenuta carenza di interesse ex art. 100 cod. proc. civ.

La Motivazione della Corte

La Corte muove dal principio consolidato secondo cui l’emanazione del provvedimento di acquisizione sanante rende improcedibili le domande di restituzione e di risarcimento, salvo che si sia formato il giudicato sul diritto del privato, sull’illiceità della condotta della pubblica amministrazione e sul conseguente diritto al ristoro. Il provvedimento ex art. 42-bis TUE opera con effetto ex nunc e costituisce extrema ratio per la soddisfazione di attuali ed eccezionali ragioni di interesse pubblico: deve quindi essere adottato prima che si formi il giudicato, altrimenti viene meno il potere attribuito dalla norma (richiamato il precedente Cass., Sez. I, 31/05/2016, n. 11258).

Il collegio affronta poi la discrasia temporale tra i fatti di causa e la vigenza dell’istituto. La ordinanza 154/2024 aveva escluso l’applicabilità dell’art. 42-bis TUE ai fatti anteriori, valorizzando il disposto dell’art. 55 TUE e la finalità dell’istituto, ritenuto sostitutivo dell’art. 43 TUE dichiarato illegittimo dalla Corte cost. n. 293 del 2010. La Corte ritiene non concludenti gli argomenti normativi di quella ricostruzione: gli artt. 55 e 56 TUE disciplinano le indennità in assenza di esproprio e non escludono la speciale indennità dell’art. 42-bis, né si sottraggono al principio di specialità rispetto alla norma speciale.

Quanto all’argomento teleologico, il collegio osserva che la resilienza costituzionale del nuovo art. 42-bis testimonia un portato normativo diverso e non sovrapponibile a quello della norma dichiarata illegittima. Una lettura restrittiva finirebbe per svuotare l’inciso “fatti anteriori” del comma 8 e vanificherebbe la volontà del legislatore di chiudere la stagione delle espropriazioni indirette.

Decisivo è il confronto con la Corte cost. n. 71/2015, che ha sconfessato i dubbi di legittimità costituzionale della norma e ha ricondotto l’applicazione ai fatti anteriori alla medesima esigenza primaria sottesa all’introduzione dell’istituto, quella di eliminare il fenomeno delle espropriazioni indirette definito dalla Corte EDU una “défaillance structurelle“. In quella pronuncia non si rinviene alcuna espressa limitazione temporale dell’applicabilità dell’istituto.

Il collegio afferma dunque che l’art. 42-bis TUE si applica, oltre il solo tenore letterale del comma 8, anche alle fattispecie di illecita e irreversibile trasformazione del bene avvenute prima della sua introduzione, con il solo limite del giudicato. Ne consegue l’improcedibilità del giudizio e la cassazione senza rinvio di entrambe le sentenze impugnate ai sensi dell’art. 382 cod. proc. civ., perché il processo non poteva essere proseguito. Le spese dell’intero giudizio sono compensate, in considerazione del quadro giurisprudenziale di riferimento e delle ragioni indicate da Corte cost. n. 77/2018.