Artato frazionamento fotovoltaico e decadenza dagli incentivi (Cons. Stato n. 4626 del 27.05.2025)

Principi di diritto (Massima)
Il divieto di artato frazionamento degli impianti fotovoltaici costituisce specifica declinazione, nel settore degli incentivi energetici, del principio generale di divieto di abuso del diritto, immanente nell’ordinamento e di valenza espansiva nei diversi settori sostanziali e processuali. Esso impedisce che il rispetto formale della legge si traduca in violazione sostanziale, ammettendo a beneficio impianti formalmente distinti ma sostanzialmente unitari. Il provvedimento di decadenza adottato dal GSE non è riconducibile al paradigma dell’autotutela, ma è espressione di un potere di decadenza, con la conseguenza che non operano i presupposti e i limiti dell’art. 21-nonies della legge n. 241/1990. Il d.m. 5 luglio 2011 ha natura meramente ricognitiva della fattispecie elusiva, già presente nell’ordinamento, senza alcuna efficacia retroattiva.

Il Fatto

La società appellante gestisce numerosi impianti fotovoltaici situati nel medesimo comprensorio. In relazione a uno di essi il GSE, all’esito di controlli, ha rilevato che le richieste di ammissione alle tariffe del Primo conto energia erano state presentate per oltre quaranta impianti di potenza poco inferiore a 50 kW, installati su particelle contigue originatesi da frazionamenti e riconducibili a soggetti legati da un rapporto societario.

Con provvedimento del 2019 il Gestore ha quindi disposto la decadenza dalle tariffe incentivanti, ravvisando un artato frazionamento di un unico impianto e la mancata costituzione della cauzione definitiva prevista a pena di inammissibilità. Il TAR Lazio ha respinto il ricorso e la società ha proposto appello.

La Motivazione della Corte

Il Consiglio di Stato conferma la sentenza di primo grado su entrambi i motivi. Quanto al primo, il Collegio esclude che il provvedimento del GSE integri un esercizio di autotutela: il Gestore non si è limitato a riesaminare gli atti della singola richiesta, ma ha svolto un’indagine complessa su tutti gli impianti, verificando la contestualità delle istanze, la contiguità dei siti e il collegamento societario tra i responsabili. L’accertamento dell’artato frazionamento esige, infatti, la valutazione congiunta di elementi soggettivi e oggettivi, privi di rilievo se considerati singolarmente.

Ne deriva l’inapplicabilità dei presupposti dell’art. 21-nonies della legge n. 241/1990 e l’irrilevanza dell’affidamento del privato, che non può invocare la conservazione di benefici conseguiti mediante abusiva strumentalizzazione di istituti giuridici. Il Collegio richiama l’indirizzo consolidato a partire dall’Adunanza plenaria n. 18/2020, confermato anche dopo la modifica dell’art. 42, comma 3, d.lgs. n. 28/2011, inapplicabile ratione temporis. Quanto al termine di 180 giorni, si osserva che esso attiene ai sopralluoghi e che la sua perentorietà non è sancita da alcuna disposizione.

Sul secondo motivo, la Corte afferma che il divieto di artato frazionamento è declinazione del generale divieto di abuso del diritto. La frazionata configurazione degli impianti produce un duplice effetto negativo: ammette a incentivo maggiore un impianto di potenza superiore, contro il criterio di proporzionalità inversa, e frustra il principio di fiducia reciproca nel rapporto tra operatore e amministrazione nell’erogazione di risorse pubbliche scarse.

Il d.m. 5 luglio 2011 non introduce una regola nuova, ma cristallizza in chiave ricognitiva elementi già presenti nell’ordinamento. La Corte ritiene irrilevante la regola operativa del punto 3.8 delle Regole applicative, che esclude dal divieto i soli impianti preesistenti già incentivati. Nel caso concreto gli indici di unicità sostanziale risultano provati: contiguità delle particelle, frazionamenti successivi, collegamento societario e riscontro delle mappe e dell’ortofoto. La dichiarazione di non aver presentato altre domande nel medesimo sito risulta quindi non veritiera, con conseguente obbligo di cauzione definitiva ai sensi dell’art. 7, commi 9 e 10, d.m. 28 luglio 2005. La sentenza penale richiamata dall’appellante è giudicata inapplicabile per diversità di oggetto e di vicenda concreta. L’appello è respinto, con condanna alle spese.