Il diniego GSE sui certificati bianchi è annullamento d’ufficio e richiede autotutela (Cons. Stato n. 9498 del 02.12.2025)

Principi di diritto (Massima)
Il diniego di verifica e certificazione dei risparmi (RVC) adottato dal GSE per contestare la non conformità della configurazione impiantistica già valutata in sede di approvazione del progetto (PPPM) costituisce esercizio del potere di annullamento d’ufficio di cui all’art. 21-nonies della l. n. 241/1990, e non di decadenza ex art. 42 del d.lgs. n. 28/2011. Il riesame degli stessi elementi istruttori già nella disponibilità dell’Amministrazione, non indotto da sopravvenienze né da false rappresentazioni, deve seguire i presupposti dell’autotutela, ivi compresa la comparazione degli interessi in gioco. L’atto che ometta tale comparazione e intervenga oltre un termine irragionevole è illegittimo. La mancanza dei requisiti di addizionalità e di stretta integrazione con altre misure di efficienza energetica, ove non contesti la difformità della RVC dal progetto ma la validità originaria del progetto medesimo, conferma la qualificazione in termini di autotutela caducatoria.

Il Fatto

Una società titolare di un progetto di efficienza energetica e la società proprietaria dello stabilimento industriale interessato hanno ottenuto dall’Autorità di settore, con deliberazione del 15 marzo 2012, l’approvazione del progetto (PPPM) relativo al recupero del calore dai fumi di scarico di un impianto di cogenerazione, finalizzato al risparmio nei consumi di vapore. Il GSE ha riconosciuto i titoli di efficienza energetica per i primi otto periodi di rendicontazione. Con provvedimento del 12 agosto 2016 il Gestore ha invece respinto la nona richiesta di certificazione (RVC), rilevando che il recupero di calore non risultava strettamente integrato con altre misure di efficienza e che i risparmi erano privi di addizionalità.

Le società hanno impugnato il diniego davanti al TAR Lazio, che ha respinto il ricorso con sentenza n. 2152/2024. Hanno quindi proposto appello, dolendosi tra l’altro della qualificazione del provvedimento come atto di secondo grado adottato in violazione dei presupposti dell’art. 21-nonies.

La Motivazione della Corte

Il Collegio incentra la decisione sull’esame del contenuto concreto del diniego. Il provvedimento non contesta la difformità della RVC rispetto al progetto approvato, ma la conformità in radice della stessa configurazione impiantistica che l’Amministrazione avrebbe dovuto esaminare in sede di approvazione del progetto. La carenza dei requisiti di addizionalità e di stretta integrazione emerge, cioè, solo in occasione dello scrutinio della rendicontazione, sulla base di una mera riconsiderazione, ora per allora, dello stesso materiale istruttorio già nella disponibilità del Gestore.

Da qui la qualificazione dell’atto come esercizio del potere di annullamento d’ufficio. Il Collegio richiama la propria precedente decisione di sezione n. 3264 del 16.04.2025, che ha ricostruito la cornice normativa dei certificati bianchi: il meccanismo, introdotto dal d.m. 20 luglio 2004 e integrato dal d.m. 28 dicembre 2012, è definito a formazione progressiva, poiché all’approvazione del progetto segue la certificazione dei risparmi. Le RVC sono autonome l’una dall’altra e presuppongono il progetto, ma l’emersione di criticità non travolge necessariamente la validità della progettualità originaria.

La Corte ricostruisce anche l’evoluzione normativa: la legge n. 124/2017 ha introdotto i commi 3-bis e 3-ter dell’art. 42 del d.lgs. n. 28/2011, che salvano le rendicontazioni già approvate; l’art. 56, comma 7, del d.l. n. 76/2020 ha esteso alla decadenza i presupposti dell’art. 21-nonies. Tali disposizioni non hanno portata di interpretazione autentica, ma confermano l’esigenza di tutelare l’affidamento degli operatori.

Accertata la natura dell’atto, il Collegio rileva la mancanza dei requisiti dell’autotutela. L’atto non contiene alcuna motivazione sulla comparazione tra interessi in gioco. Quanto al profilo temporale, l’annullamento è intervenuto oltre quattro anni dopo l’approvazione del progetto. Anche prescindendo dall’applicazione ratione temporis della novella del 2015, il limite della ragionevolezza era già superato, tanto più che la verifica richiesta implicava una mera valutazione giuridica e non particolari approfondimenti tecnici. La Corte precisa che il nuovo termine non può essere letto come azzeramento del tempo già trascorso, pena una sostanziale e irragionevole rimessione in termini.

L’appello è quindi accolto, assorbiti gli ulteriori motivi, con riforma della sentenza e annullamento del provvedimento impugnato; le spese del doppio grado sono compensate in ragione della complessità e parziale novità delle questioni.